管理世界的委员会的内幕
Inside the Committee that Runs the World
作者: 戴维•罗斯考夫
译者: 章启晔
（原载于《外交政策》2005年三/四月刊) 版权信息
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摘要
2001年的九一一事件如同催化剂，揭示了布什政府国家安全队伍的核心特征。当各种派系竞相争夺总统的注意力之时，崇尚转型理想的新保守主义者获得了优势，从而触发共和党外交政策从根本上发生了分裂。
正文
美国国家安全界的核心集团——国家安全委员会(U.S. National Security Council, NSC)的成员、一批精选出来的助理、若干总统的亲密顾问——代表着也许是世界史上最有权势的委员会，它跟国王、皇帝或总统所召集起来的任何其它团体相比，具备更丰富的资源，更强大的权力，更宽裕的行动自由度，更有效的调兵遣将及投射影响的能力。
同时，控制这一委员会的政党在华盛顿所攫取的权力之强在近期历史上是空前的。在近八十年来第一次，共和党在两次连续选举中赢得了对白宫、参议院和众议院的控制。然而，尽管有这种政治垄断，这个鲜为人知、神神秘秘的委员会里最具影响的精英们正遭到委员会内部力量的打击和分裂。
一场愈来愈苦涩的哲学之辩使老布什总统的诸多政策支持者与小布什总统的拥护者对立起来。老布什过去的外交政策队伍由前国家安全顾问布伦特•斯考克罗夫特率领，小布什的队伍由副总统迪克•切尼、国防部长唐纳德•拉姆斯菲尔德和国务卿康多莉扎•赖斯率领。那些斯考克罗夫特称之为“传统派”的老布什队伍与“变革派”的小布什队伍对立起来，实用主义者对新保守主义者，国际主义者对单边主义者，指导冷战结束的人们对那些指导反恐战争开始的人们。当然，具有讽刺意味的是许多这些人不久前被认为是整体中的一分子，他们全都关系密切，至少一度如此。究竟发生了什么？
党派批评家提供了各种理论，许多理论扭曲了事实或者以迎合他们自己观点的方式为核心人物辩护。不过，随着小布什政府从第一任期过渡到第二任期，政府中的许多现任和前任成员以及共和党外交政策其他当权派的内部人士开始直言不讳，坦率地谈到主要人物的个性以及他们在这些核心集团内的关系。这些评论比党派批评家透露的内情更多而且更可靠：他们描绘的图景不仅能够告诉我们小布什政府第一任期内的运作情况，而且可以帮助我们预期未来四年的状况。
*关于康多莉扎•赖斯*
国家安全委员会成立于1947年，建立这一协调机制是作为对富兰克林•罗斯福总统时期封闭的、即兴式管理风格的一种改革，以确保总统从国家安全队伍主要成员的观点中获益。建立初期，它的工作人员数量少，影响力小。但是，国家安全委员会在20世纪70年代成为了独一无二的权力中心，在亨利•基辛格、斯考克罗夫特和兹比格涅夫•布热津斯基等国家安全顾问的领导下，这一机构成功实现了现代化。
从那个时期开始，虽然国家安全委员会的权力起伏不定，但总体趋势是对它有利的，因为近年来的国家安全顾问使他们在外交部和国防部的对手的影响力黯然失色。作为总统行政部门的一部份，与大多数内阁机构相比，国家安全委员会享有高度的行动自由。国家安全顾问和委员会的任何成员都无须经过参议院的批准。就这一点而论，作为一个实体的国家安全委员会不受国会的监管，即使它执行一度专属于外交部的许多决策职能。事实上，它已经成为政府希望实施超越国会监督的那些行动——正如里根时代海军上将约翰•波因德克斯特（John Poindexter）和海军上校奥利弗•诺思（Oliver North）所实施的令人普遍感到不安的国家安全委员会“行动”——的专门机构。
由于对其行动的关键限制已消除或减少，国家安全委员会的权力自冷战结束以来始终在扩大。事实上，在国家安全委员会存在的前45年里，它所做的每一个重大决策都必须受到担心苏联如何反应的牵制。而今，作为世界上唯一的超级大国，美国的行动不再承受此类考虑的重担。除了国内民众的反应，决策者不再必须考虑他们行动的后果——特别是在九一一恐怖袭击之后形成的国民精神状态下，连那种限制也消失了。
这就是康多莉扎•赖斯担任国家安全顾问时的政治形势特征。在这个至关重要的岗位上，相比她的16位前任中的任何一位，她与其为之服务的总统的关系更为密切。据她自己说，她经常在总统身边一天工作多达六至七个小时。她还是布什家庭的非正式成员，在戴维营有她自己的小屋，是星期天晚餐时的常客，与总统家庭一起在度假时放松。
她对总统职位的看法和她对政府行政部门应该如何运作的观点来自她在老布什执政期间作为国家安全委员会工作人员的经验（布什政策队伍的许多其他成员亦是如此）——特别是在斯考克罗夫特领导下得到的经验。斯考克罗夫特是老布什的国家安全顾问，他所领导的国家安全委员会在研究生院课程里被作为组织和管理的范例。赖斯处在政府内部两大对立阵营的中心，受到她的传统派的导师和她的变革派的总统的拉扯。这两派之间的激烈竞争导致赖斯与斯考克罗夫特就他对本届政府的伊拉克政策的批评一再展开激烈交锋。因此，这位合著老布什回忆录的人被排除在老布什儿子的高级顾问圈之外，最近的不再任命他为总统的国外情报顾问委员会负责人的决定就是一个明证。
当赖斯谈到总统时，她没有任何举棋不定的迹象。她的忠诚始终充满激情，她的仰慕和喜爱也同样如此。她称，“这位总统比我打过交道的任何其他总统更具有战略眼光。有时，他的脑海里会有灵光一现，他就直奔战略问题。我们在戴维营或他的大牧场里常常见到这种情形。我们只是坐在那里玩智力游戏，突然间他会说：‘噢，我正在想……中国的形势……’那是我无法很好地理解总统的一个方面。除非你与他一起坐在办公室里，否则你就不可能明白。”同样，赖斯的前任柯林•鲍威尔曾在两位布什的政府中任职，他在父亲和儿子之间也看到了强烈反差：“在做好行动的准备工作上，老布什与小布什相仿，但（对老布什来说）那是个更深思熟虑的过程，而小布什则更多地接受强有力的惯性导航系统而不是才智的指导。他似乎知道他想要做什么，而他想要听到的就是怎样去实现他心中的目标。”
那些了解总统的人暗示，小布什的果断性可能部分源自他的至高权力。据说斯考克罗夫特去年下半年曾说过：“变革是因为九一一事件是可能的。现任总统是个非常信仰宗教的人，他认为在他就任总统时发生像九一一这样的灾难是件非同寻常的事，甚至是神的旨意。在某种意义上情况正是如此，而他的使命就是开展反恐战争。”不过，正如斯考克罗夫特也曾指出的，这种绝对论者的信仰问题“是它们能够使人陷入为达到目的而不择手段的陷阱之中。这种信仰是危险的：一个人的动机如此高尚，以至于我们所做的任何事情都因此变得可以接受，因为我们出于正义的事业在这么做。” 自相矛盾的含义是明显的：从削弱与盟国的传统关系到阿布哈里卜监狱，你在世界观里的道德模糊性越低，你就愈发能够让自己的行为显得合理化。
斯考克罗夫特说，这种方式的另一个问题是：“如果你相信你在追求绝对的善，那么离开它就是一种罪孽。”那意味着绝对论要么形成了危险的政策枷锁，要么以另一种方式使美国成为伪善指控的靶子。“例如，”斯考克罗夫特说，“我们提倡传播民主，可是我们发现自己为了推动其它政策或者甚至为了在其它地方传播民主而支持根本不民主的某些领导人。你不可能做到既主张绝对价值又实施实用主义而不招致舆论批评。”
除了传统主义者与变革主义者在意识形态上的地盘之争外，国家安全委员会核心集团内部的分裂也是主要人物的个性和管理风格所致。我们再次看到目前的情形与当初老布什队伍的和谐形成鲜明对比。“我确实希望国家安全委员会能在很大程度上像布伦特时期那样发挥作用，”赖斯在担任国家安全顾问时慎重地说，“低调，起到更大的协调作用，指手划脚的情况少，规模小。”为了实现这一目标，她试图向她的团队灌输一种身为总统参谋的文化。“当我会见每个新主任时我都要花很多时间……那些人会告诉你我总是说：‘你的第一指责是当好总统的助手。这意味着，如果总统拿到一份文件，他希望以四号字体打印，而文件是以五号字体打印的，你就必须解决这个问题。’”
尽管在本届政府内人们普遍赞扬她为总统提供了无微不至的支持和她平易近人的管理风格，但赖斯也受到了一些内部人士的批评。批评者认为，她将国家安全委员会转变成了一个满足总统个人需要的组织，其代价是不能更好地满足国家利益。“担当国家安全顾问有两种模式，”斯考克罗夫特说，“当总统的助手或管理这个机构。其技巧是两者兼顾。”许多仍在国家安全委员会或委员会成员机构内工作的本届政府官员的说法有所不同：作为国家安全顾问，赖斯太专注于每分每秒都在总统身边，在他耳边轻言细语，作为他“在外交政策问题上的知己”，以至于她使得委员会作为协调机构的作用减弱。“我不是说她没有寻求发挥‘诚实的中间人’的作用，” 有人说。“她做事认真，有奉献精神，而且非常聪明。但她不可能同时脚踩两只船……这届政府的职员都是老手，是有经验的人物，你不能听任他们自行其事，否则他们还不把你给吃了。”一位与非党派的九一一委员会有密切关系的高级官员说得更加露骨：“我们的结论是，作为一个团体，国家安全委员会已经功能失常。”
*“最无情的人”*
尽管在这段故事中外交部没有涉入，但它显然不是没有影响力的。柯林•鲍威尔就职时得到的支持率比总统还高，而且终其任期保持了这一点。事实上，当他需要得到总统的忠诚支持者的信任时，深孚众望可能变成了一个困扰他的问题。那些忠贞分子认为他凭藉自身就是一股政治力量。
某个与鲍威尔在工作上关系密切的外交部高级官员说，国务卿的深孚众望使得他与外部世界的关系复杂化了：人们开始认为鲍威尔是理智的声音，能够控制布什政府的变革冲动。“许多人看着柯林•鲍威尔，而他们看到的是柯林•鲍威尔作为美国大兵塑料玩偶的战斗形象，”他指出。“而他们希望按自己的想法来想象他的一切……在（伊拉克）战争之前在达沃斯举办的2003年度‘世界经济论坛’上……他实际上被迫清楚地向欧洲人表明自己的立场。他说，我不是你们想象中的那个人。我不会在美国政府中为你们而抗争。我的想法与你们的不同。我认为我们必须对付伊拉克。我认为总统将决定我们是不是必须采取军事手段。不过，你们必须明白，我不是布什政府的欧洲发言人。”
鲍威尔掌管需要对危机快速反应的巨大的官僚机构外交部，这也使他的影响力削弱。鲍威尔手下负责政治事务的副国务卿马克•格罗斯曼与鲍威尔探讨了这一趋势，他认为：“决策周期缩短了很多，但我们眼下在外交部的办事方式太慢了……我们一直试图做的一件事就是告诉这里的每个人，如果我们不改变我们的办事方式，那么我们将会关门大吉。虽然这里还会有幢大楼，还会有人来上班，但它将只是又一个无关紧要的官僚机构。”
但最令鲍威尔丧气的障碍是30年来形成的切尼和拉姆斯菲尔德的伙伴关系。正如传闻中切尼开玩笑所说的：“当我看到唐•拉姆斯菲尔德时，我看到的是一位伟大的国防部长。当拉姆斯菲尔德看到我时，他看到的是唐•拉姆斯菲尔德的前助手。”或者，如同另一位切尼的密友所说的：“有时当你在聚会上看到他们俩在一起时，你都不知道谁在为谁工作。”
有传闻说基辛格把拉姆斯菲尔德描述为他在政府工作期间所遇到的“最无情的人”。几乎所有了解拉姆斯菲尔德的人都承认他是一个特别聪明的人，工作勤奋，能力强。但他与历史上最强有力的副总统之一的独特关系，以及把他们的职位与政府联系起来的特殊关系网确定了政治重心之所在。
老布什政府中的一位前任高级官员在回想小布什第一任期时这么说道：“国家安全委员会的工作人员认为国防部长接触白宫有四种方式：容易的事他可以找康迪；稍微困难一点的事他可以找（白宫办公厅主任）安迪（卡德）；如果真是难事，找切尼；如果有必要的话，作为绝招，直接与总统联系。你完全无法管理这样的体制还希望它能行之有效。”
许多高级政府官员对国防部一再不愿意按规矩打牌、不做准备就参加会议、拒绝讨论或提出问题以及通过后门渠道办事感到很失望。一位国家安全委员会的工作人员抱怨说他的时间一半花在“为国防部擦屁股上，大部分时间实际上花在五角大楼上，试图安抚那些被拉姆斯菲尔德及其夥伴怠慢或惹火的军队领导人。”另一个人们抱怨的事例是在一次副官会议后，一位五角大楼的高级官员打电话给白宫的当时担任国家安全助理的斯蒂芬•哈德利，要他修改会议纪要以便得出经过修正的结论。哈德利后来遇到了另一名官员，据传闻他说：“嗨，这里不是斯大林统治下的俄罗斯，你不能就那么改写历史！”
国防部长办公室与其它机构之间的敌对已经成了传奇故事。根据曾在小布什国家安全委员会工作的某人说，它们“完全失去了控制，一个无穷无尽的噩梦。”另一位小布什第一任期内的国家安全委员会工作人员说：“国防部长办公室疯了……我们不得不说无论从政策的角度看还是从工作程序的角度看他们都精神错乱了。实际上，（拉姆斯菲尔德）说过，‘我才不在乎国家安全委员会成员说什么呢。作为直接对总统负责的官员，我做我感到应该做的任何事。’他就像是他自己的风险资本家。他喜欢涉足不同的领域，在这里留点印迹，在那里扔些东西……我们会把拉姆斯菲尔德描绘成‘奇特部长。’”
*御座背后的权力*
除了总统本人，副总统迪克•切尼最终被许多人视为推动这个团队发展的引擎。杰伊•加纳（Jay arner）将军曾在短期内负责伊拉克的重建工作，他讲述了他受拉姆斯菲尔德阻挠而无法聘用两位“极有资格担任”外交部伊拉克专家时的失望，拉姆斯菲尔德解释说决定来自“高于其军饷等级”的地方。事后加纳发现这条指示出自副总统的办公室。
切尼有美国历史上任何副总统都不曾有过的人数最多的国家安全工作人员——其人数一度超过约翰•F•肯尼迪总统整个国家安全委员会的总数。他的亲密助手的网络也扩展及整个政府，他们向他或向他的办公厅主任路易斯•里比汇报，里比的级别（总统的助手）在技术上相当于国家安全顾问的级别。估计工作人员、顾问以及其它机构在国家安全问题上支援副总统办公室的人员的总数在15到35人之间：确切地知道是不可能的，因为“信息自由法”的条款并不涵盖副总统办公室，因此它没有必要公布其运作细节。
赖斯将切尼描绘为“棒极了”的难得人才，说“他能够像个首长那样坐在那里，不为某个官僚领域辩护，所以他总能在首长会议上发出相当明智的论调。”其他人可不这么认为，包括诸多本届政府的官员在内。他们认为主要官员会议的真正价值就在于允许总统的国家安全队伍能够自由而坦诚地讨论他们想向总统提出的建议。不幸的是，当切尼在场时，他可不像赖斯描述得那般简单，只是一个明智年长的没有内阁的首长。他被看作是800磅重的大猩猩，他的观点比其他人更有分量，因此讨论是有倾向性的，有意无意地排除了公开的不同意见。
理查德•哈斯（Richard Haass）在老布什和小布什政府中都任过职，目前是外交关系协会(Council on Foreign Relations)主席。他回忆说，切尼“一个人要占三个位置。他要求他的工作人员参加每一个会议。然后他会参加主要官员会议。再后他会与总统一对一地会谈。而且，鉴于这些意见来自副总统的办公室，那就导致体制产生一定程度的倾斜……因此，我感到差不多在每次会议上，外交部的影响力开始日渐式微。”
有些人对副总统能够爬到现在这个角色感到不解，特别是对那些把他看作是老布什政府中一位专业而没有意识形态色彩的内阁部长的人来说。“你知道，对我来说最大的谜团就是迪克•切尼，”一位从福特总统时期就认识他的共和党高层人士说。“虽然他本能地从保守主义的根基起步，但是从合理且有说服力的角度来讲，他不是一位理论家。我的感觉是，无论出于什么原因，他现在成了一位理论家……而我不知道是不是因为他是一个特别强有力的副总统的缘故，他比历史上任何一位副总统都更有权势，因此没人对他说……‘迪克，你满口胡言，你知道吗？’抑或他只是现在才能够让他真实的感情流露出来？或者是因为发生了某些变化？”
共和党权威人士中的某些人承认九一一事件起到了催化作用，揭示了团队成员中的核心观点或性格特征。“传统派认为应该根据20世纪美国外交政策的传统办事，”斯考克罗夫特说。“也就是在外交政策上与我们的朋友、盟国和国际组织齐心协力，或者向它们伸出援助之手。变革派则主张九一一事件表明世界环境在快速恶化，我们必须显示胆识，朋友和盟国只会拖我们的后腿。我们知道该做什么，而且我们有能力去做。必须要做的事是把中东地区转变为一批民主国家，那会带来和平与稳定，而且，整个世界会为实现了那种情况而喝彩。”
*布什二世，第二部分*
对世贸中心和五角大楼的恐怖袭击直接导致了白宫内显著的变化。切尼抓住对九一一事件所采取的行动，从一位非常有权势的保守派副总统迅速转变为他的同事所描述的由意识形态驱动的政策形成过程的中心。拉姆斯菲尔德在2001年中期是最有可能提前离任的内阁成员，却在那天得到了解救，而他的部门的首要地位在可预见的将来得到了保障。对任何一位视国家安全为首要问题的总统来说，赖斯的重要性呈几何级数增长，而且她坚定不移地站在总统的一边，远离了在其它情况下她可能很像斯考克罗夫特那样管理的工作流程和机制。新保守主义者看到了坚持自己观点的机会，他们认为在中东的外交平衡行动会给美国带来了危险，无论其代价是什么，采取更强硬措施的时候已经到了。对于总统本人来说，一位布什家族的密友在评述这位总司令的使命感复兴时谨慎地说：“我无法确知成为一名再生的基督教徒意味着什么，不过，如果它意味着耶稣已经进入了你的灵魂，那么它是否意味着你一贯正确？我不知道那个问题的答案。但它可能授予总统某种信心，影响到他对他的工作队伍及其它事物的反应。”电闪雷鸣了，变革派的变革开始了。
变革派的梦想在他们获得优势地位之后能够真的实现吗？回答这个问题的关键因素是他们是否会在未来保持影响力，特别是当九一一事件的震撼逐步在记忆深处消逝之后。
随着鲍威尔的离职，许多人感到布什政府的第二任期开始了，新保守主义者周围的权力得以巩固。然而，一些温和主义的力量也在发挥作用。首先是华盛顿由来已久的规则：坐在哪里说哪里的话。相对于她改变外交部，赖斯将被外交部改变得更多。她将得到提交外交部议事日程的吁请，她将与部门内人士、包括许多职业外交官建立密切关系，对他们的要求反应更迅速。此外，她将构想主要工作项目（例如在广泛的中东政策背景下会出现的计划），她也会受到项目原创者的激励。同时，她组建起了一支由高级顾问组成的核心队伍，他们的血管里流的更多的是传统派的思想。他们中有许多人具备跨大西洋关系的强烈背景，表明修复传统盟国关系的愿望将成为重中之重。鉴于她以前的助手斯蒂芬•哈德利接替她掌管国家安全委员会，赖斯不会再遭受国务卿与国家安全顾问重复产生敌对的负担。
此外，如果美国能够逐步从伊拉克撤退——又假设没有重大的恐怖袭击事件发生——美国外交政策的“军事化”（一位外交部官员的说法）将会消退，从而减少已被自身错误所伤害的国防部的影响力。虽然这基于重大的“假设”，但由于明显希望将注意力转移到诸如社会保障之类的国内问题上，布什核心集团的“战争内阁”的精神状态看来会在某种程度上减弱，或许会在外交部与国防部的对立关系上带来更多的平衡，从而恢复到自国家安全委员会创立以来的重要特征。
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当然，最终的决定性一票将取决于切尼，而最关键的永远是小布什总统。国家安全委员会的构建不同于美国政府的其它部分：对其它部分来说，美国宪法所规定的组织结构远比任何个人的影响更为重要。如果总统选择使用国家安全委员会作为一种向他本人提交各种观点、并在确保实施这些观点之前对它们进行测试的体制，它就容易发挥相当好的作用。如果总统把它作为某种更专注于实施而不是讨论——或更关注讨论而不是有效实施，正如某些时候发生的情况——的机制，那么它的作用就不大。如果他像大多数总统那样选择忽略正式的结构而依赖非正式的结构，那么正式结构的作用就会减弱。
并且，跟这个结构预想的各方面比起来，队伍及其内部人士个性的相互作用在决定其真正职能上起着重要得多的作用。事实上，委员会（它是总统依赖的随机组建的团体而非正式的国家安全委员会自身）的结构基于总统与其成员之间不断变化的一系列交流，总统在这个过程中给与或撤回接触、信任、影响和权力。这些交流不断重塑这个强势实体，条文规定与历史与这些交流相比，重要性要低得多。
当然，思想体系是这个过程的主要结果，在这个过程中思想塑造了团队的亲和力和集体特征。意识形态的激烈竞争是国家安全委员会的主要传统，而今天的斗争在很大程度上与过去相仿，特别是那些导致共和党在整个现代史上分裂的斗争。德怀特•D•艾森豪威尔总统处在反共的强硬派和温和派声音之间不知如何是好，那些强硬派敦促他采取有力的行动（有必要的话采取单边行动）“击退”苏联，而温和派敦促他采用“滑轮组”之道，即依靠国际联盟和组织来帮助遏制共产主义并推动美国的价值观。戈德华特及之后的里根支持保守主义的观点，认为“保卫自由的极端主义并非罪恶”，攻击基辛格和斯考克罗夫特之流所主张的现实政治。
这些斗争的基础是关于美国领导地位的性质、以及华盛顿寻求美国帮助构建的国际社会的一致意见和合作是否会削弱这种领导地位的辩论。问题是未来四年里我们是否会看到这些对立观点继续此消彼长？抑或我们真的进入一个新时代，在这个时代里我们所面对的威胁的性质为变革派主张的方法提供了合理依据？新的经济或政治问题是否会取代反恐战争的优先性？他们的政策会开始奏效吗？伴随着这些答案的揭晓，我们就能知道共和党外交政策当权派内部的分裂是短时的颤动，还是如今掌控世界的国家安全委员会的执政党内部发生了根本性的转变。
