在农业贸易谈判中，首先不要伤害
In Agricultural Trade Talks: First Do Not Harm

（原载于《观察》2005年秋季号）版权信息 作者简介
作者: 桑德拉•泊拉斯基
译者: 刘 萍
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世界贸易组织（WTO）的谈判代表们正努力在他们设定的期限2005年12月前就新的贸易规则的纲要达成共识，这些新的规则将覆盖农产品、制成品和一大批服务方面的全球贸易。在这些产业中的每一项，谈判代表们为所涉及到的148个国家提出了艰难的政治和经济选择，但是，关键的瓶颈还是农业。发展中国家威胁要阻止制成品和服务贸易自由化进程，除非他们在农业产业方面的担忧和利益得到解决——并且是合理的解决。他们是将近30亿每天以不到2美元为生的人们的家园，并且，这些穷人中的绝大多数以小规模的农业为生。除非美国和其它富裕国家的谈判代表们在全球贸易制度中做出特别的规定，以处理贸易对这些最容易受到伤害的农民造成的影响，这些业已贫困的人的处境将更为艰难，整个国家也将出现经济上的倒退。美国和欧洲已经做出了模糊的承诺——将这些贸易谈判当作一个“发展回合”对待，但是，他们拒绝把他们的感情转变为农业问题上的实际提案。现在有一个明确的解决方案：将发展中国家的农民小规模种植的所有农作物作为特殊产品，免于进一步的关税削减或者进口配额增加。

发展中国家对WTO农业谈判的担忧是有充分根据的。大多数发展中国家是大量的几乎没有其它就业机会的自给自足的农民的家园。全球农业贸易在两方面对他们造成了风险。首先，富有国家的农民获得的政府补贴使他们能够在国际市场上以低于其生产成本的价格出售其农产品，这样就降低了贫困农民从同样的农作物市场那里可以得到的价格。其次，即使补贴的扭曲效应不存在，许多自给农民也无法与全球农作物价格相竞争；这是因为他们耕作的土地面积小，他们更多地依赖雨水而不是灌溉，他们的投入（例如种子、机械等）技术水平较低，这些都增加了他们的生产成本。关税现在保护着他们免受更廉价的进口农作物的冲击，如果他们的政府削减关税，将导致他们可以获得的价格更低，这将减少贫困农民业已微薄的收入，甚至把他们完全驱逐出农田。

农业劳动力的比例越高，贫困人口增加的风险就越大。在低收入国家，平均68％的人口以农业为生。即使在中等收入国家，也有25％的人口从事农业生产。在中国，农民占全部劳动力的约50%；在印度，农民占全部劳动力的约60％。在拥有大量自给农民的国家中，在中短期内在其它产业创造足够的工作机会来吸收这些被取代的农民是不可能的。

一些发展中国家的农民在全球都具有竞争力，即使富裕国家减少国内补贴和出口补贴，他们也可以在一个没有关税的世界里生活得很好。巴西的糖和柑桔生产者，西非的棉农和泰国的米农都属于这类。但是，即便在那些有一些农民具有竞争力的国家里，也存在着许多没有竞争力的自给农民。同样，在就业方面，在国际上有竞争力的农作物常常是土地和资本密集型的，而不是劳动密集型的。即使那些产业顺应贸易自由化而增长，如果更低的关税使廉价的进口农作物替代了由数量更为众多的小农所生产的农作物，那么，农业的总就业也会下降。

如果能降低消费者的食品价格，农业进口就具有抵消效应。在贫困方面，如果城市贫困人口多于农村自给农民，那么，整体的贫困就会减少——因为城市工人可以买得起更多的东西。然而，在世界范围内，穷人更多的是在农村而不是城市地区。即便在少量的几个城市贫民多于农村贫民的国家里，如果被替代的农民迁徙到城市并竞争那里稀有的工作机会，城市工资也可能会下降，再度使该国，或者至少使穷人，情况更糟。如果要减少贫困，就必须要考虑到贸易自由化的不同效应的整体平衡。

*长期的经济转型*

劳动者从低产出、低收入的自给农业向更高产出的农业或者向其它产业（例如制造业和服务业）的迁移，是发展过程中的一个理想的步骤。然而，将大量人口从基本的农业转移到更高产出的产业已经花费了大多国家数十年、甚至数世纪的时间。在最有利的国内和国际环境下（例如，第二次世界大战后的日本和韩国），这种转型是靠一代或者两代人完成的。然而，在印度、撒哈拉以南非洲和其它地区，这种转型进程更为缓慢。

贸易支持者们常常将贸易开放的效应作为一种推动劳动力和资本从低产出向高产出用途转移的机制。然而，历史表明，如果没有补充措施，贸易本身是不可能促进大量的农业劳动力被更高产出的产业吸收的。那些在转型过程中付出庞大人力成本，并且经历了成功的长期发展的国家，都是那些能够使其它产业增长足够快，以便逐渐吸收过剩的农业劳动力的国家。这在日本和韩国发生过，现在正在中国进行着。当从农村到城市的迁移主要是由农村地区的贫困恶化而驱使的时候，结果就会是农村贫困增加，以及城市地区低产出的非正式产业的增长。在许多发展中国家已经出现了这种模式，例如墨西哥。

强迫贫困的农民与全球农业相竞争是不会促进他们生产力的增长的，如果这些农民没有足够的土地，也无法获得信用、高产出的种子、水、技术支持和其它必需的投入。同样必需的还有使小农可以将其产品投入市场的足够的道路和其它基础设施，以及政府在税收、关税、健康和教育服务方面的不歧视小农和农村地区的政策。没有这些补充措施就削减农业关税将加深、而非减轻农村贫困。

如果贸易替代了自给农民，他们可以在其它地方找到工作吗？传统上，当国家现代化时，制造业为低技能的农民提供过工作，目前在全球水平上，制造业正面临着生产能力和劳动力供给的过剩，尤其是劳动密集型的低技能的制造业。在诸如纺织品、服装、玩具、家具和小电器等行业，中国劳动力最近十年来在全球生产体系中的融合已经吸引到了额外的生产设施投资投入中国，然而，对这些产品的全球需求并没有以与之相当的速度增长。结果就是，发展中国家为了可能的订单和普遍下降的价格而展开激烈的竞争。在纺织品和服装方面，2005年全球配额体系的结束已经引出了这样一个时期：随着中国和其它几个国家支配市场，大多数发展中国家将发现他们在这些产品的全球市场中的份额缩小。

在服务行业，由于贫困的农村家庭普遍面临的教育、健康和可迁移性的限制，贫困农民典型的无法获得自由化的贸易所创造的就业机会。例如，在印度，服务产业和就业机会的引人注目的增加改善了某些城市居民（主要是那些受到较高教育的人）的前景，但是几乎对农村贫困和失业没有任何影响。

被替代的贫困农民将发现他们无法获得替代性的收入，这是因为大多数发展中国家没有失业计划或者其它社会保障网。然而，历史表明，大多数贫困农民将被迫接受非正式行业的低产出工作，或者移民。

富裕国家有足够的理由来关注发展中国家的自给农民：经济自利，基本的尊严，以及全球稳定和安全。发达国家的广泛的经济利益依赖于一个稳定和扩大的全球经济。在一个每天以不到2美元为生的数十亿人口无法购买发达国家生产的产品和服务的世界里，全球增长会受到阻碍。发展中世界的穷人有70%生活在农村地区，提高小农的收入是实现可持续发展和消费的世界的一个必需的步骤。就眼前来说，除非发展中国家对农业的关注得到充分的解决，否则富裕国家是不可能结束目前的贸易谈判并实现他们出口更多产品和服务的目标的。

许多国家极度的、不断增加的贫困使全球经济体系的尊严和可接受性受到了置疑。在撒哈拉以南非洲，极度贫困的人口（每天以不到1美元为生）的数量从1981年的1亿6千4百万增加到2001年的3亿1千3百万，而且，他们的平均收入也从每天64美分下降到了60美分。这些人口绝大多数集中在自给农业。

就全球稳定和安全而言，一个贫困在相当数量的国家中不断增长的世界在政治上是更为不稳定的。非洲许多地区和安第斯山脉地区的政治动荡和战争与那里贫困的增长相符。虽然贫困和极端主义之间不存在直接的因果联系，但是，这一点是不能被排除的：受到不断增加的贫困所激化的政治不稳定性可以为极端主义组织提供机会。农村贫困增加和极端主义组织活跃的国家包括印度尼西亚、肯尼亚、摩洛哥、巴基斯坦和塞拉利昂。

*当前的谈判*

开启2001年卡塔尔－多哈WTO贸易谈判的国际协定承诺要特别关注发展中国家的需要，而在以前的贸易交易中，这个问题得到的关注远比承诺得要少。在多哈，富裕国家同意给予农业问题以及其它对发展中国家至关重要的产业以“特别的和不同的待遇”，但是，他们并没有就任何具体的措施做出承诺。在2003年，美国和欧洲试图削减能够继续有利于其富有农民的双向交易。在墨西哥坎昆，发展中国家在抗议中退出了谈判。去年夏天，除了其它的让步之外，当贫困国家迫使富裕国家做出了以下泛泛的保证时，贸易谈判重新开启：“基于食品安全、生计安全和农村发展需要的标准，发展中国家成员将拥有灵活性去指定适当数量的产品为特殊产品。这些产品将有资格获得更为灵活的待遇。”

“更为灵活的待遇”的模糊性表明了美国和其它高收入国家之间在以下问题上持续的意见不和：这些产品是否将豁免于本轮贸易谈判中的任何进一步自由化，或者是否仅仅将获利于更小的关税削减或者配额增加。这个问题以及指定特殊产品的标准形成了当前谈判的难题，影响着自给农业。

在就“特殊产品”的标准和待遇进行谈判的时候，美国和WTO的其他谈判者们应该认识到农业作为一个主要的就业渠道对发展中国家的关键作用。农业就业的密集性使发展中国家的情况有别于发达世界的情况，在发达国家，只有一小部分的劳动力从事农业。

应该允许发展中国家把其小农种植的所有农作物指定为“特殊产品”。这些产品应该豁免于任何进一步关税削减或者进口配额的增加。重要的是，这种特殊待遇要包括这些农民种植的所有农作物，这是因为，取决于天气和市场情况，农民的生活通常依赖于不同农作物之间的平衡和可交换性。对于能够被指定为特殊产品的数目不应该有数量限制，只要是由小农和农业工人种植的。

这样的协议将允许拥有大量小农和农业工人的发展中国家保留其政策灵活性，避免农业生计在出现替代性经济机会来吸收被替代的农民之前被取代。这并不意味着发展中国家必然要对所有自给农作物使用这种灵活性。随着收成的变化，世界价格的改变以及农民逐渐离开农业，政府完全有可能选择在实践中实行更低的关税或者更高的配额。然而，这些抉择必须留给那些不仅熟悉其农村的具体情况而且又在民主上对其国民负责的国家决策者们来决定。

反对将自给农业从新的自由化措施中排除出来的人主要是一些全球参与者，他们将进一步进入发展中国家目前由其小农生产的农产品的市场，并从中获利。谷物贸易公司、商业化农业产业、以及政治上依靠这些公司和产业支持的政府，他们的私利推动着谈判桌上的反对派。

此外，某些经济学家也反对继续保护自给农业。最常见的经济原因建立在三个相关的命题之上：富裕国家获得补贴的农民的过度生产会使全球农业价格降低；如果消除这些补贴，全球农业价格将上升；上升的农作物价格将使小农获利。经检验，每一个命题都有局限性。具有相当大生产能力的国家的大额补贴无疑影响着全球农产品价格。但是，价格是由全球供给和需求所共同决定的。除补贴之外的因素，包括天气，也对全球供给具有深刻的，甚至有时是反复无常的影响。全球需求也是不断变动的。例如，亚洲金融危机减少了需求，并降低了全球价格。中国近期的快速成长已经刺激了对某些农作物（例如大豆）的需求，推动了价格上涨。可以预见到，未来的经济周期和振荡会对全球价格产生独立于补贴的影响。如果减少富裕国家的农业补贴，其它国家的农民可能会增加生产，保持全球供给不下降。食品价格将上升并保持在较高的水平上的假设既不被理论所证实，也不被商品价格的历史模式所证实——商品价格一般显示出长期下降的趋势。农村的穷人将从更高的世界价格上受益的命题也有问题。实践中，规模效应和市场中介的作用意味着，确实出现的任何价格上升的好处将流向大型农场和贸易公司，而不是农村的穷人。

对于富裕国家是否真正会降低补贴，发展中国家也必须把某种程度的不确定性考虑在内。在美国，获得高度补贴的农场集团仍然是一股强大的政治力量，抵抗对他们所欢迎的农业待遇进行任何重大变化。发展中国家最为感兴趣的一些农作物，包括糖、大米、棉花、玉米和其它谷物，生长在政治上关键的州，它们决定着哪一个政党获得总统职位和议会大多数席。在欧盟，类似的政治利益集团掌握着重大的权力。

某些经济学家争论说，不进行贸易自由化只不过是延长了发展中国家对低产出农业的依赖。毫无疑问，长期发展和减少贫困要求低产出农民迁移到更高产出的产业。然而，这个问题需要的不仅仅是逐步淘汰小规模农业，而是在经济中其它部门同时创造更高产出的工作机会。这里提出的建议并没有把那些国家锁定在农业产业中。更确切地说，它给了那些国家自主权去决定适合其发展水平和变化情况的农业和农村政策。随着农业部门的发展以及农业劳动力被吸引到其它产业，那些国家可以自由地加速农业自由化。

最后的论点是，跟从富裕国家市场的自由化中获得的益处比起来，发展中国家从其自身全部市场的自由化中得到的好处更大。在失败了的坎昆会议之前发布的一份被大量引用的世界银行研究报告就持有以上观点。然而，最近的研究，包括世界银行最近的建模，表明了相反的结果。世界银行最新研究表明，如果富裕国家将其农业市场自由化，而发展中国家不这样做，那么大多数发展中国家将看到其净食品贸易（出口减去进口）获得更大的改善。在那种情况下，发展中国家作为一个集团将从增加了的农业产品出口中获得额外的1420亿美元。与此相反，如果发展中国家加入富裕国家，将其农业市场自由化，在重新分配的农业收入方面，最大的赢家将是美国，而不是发展中世界，尤其不会是穷人。

 

版权信息: © 本文版权为卡内基国际和平基金会所有。

作者简介:
桑德拉•泊拉斯基(Sandra Polaski)在卡内基国际和平基金会内负责贸易、公平和发展项目。1992年到2002年间，她担任美国国务卿国际劳动事务的特别代表，在美国关于国际劳动事务的政府决策中担当领导角色。在此之前，她在劳动力合作北美委员会担任经济与劳动法研究负责人，这是一家与《北美自由贸易协议》有关的政府间机构。在卡内基国际和平基金会，泊拉斯基的研究包括《北美自由贸易协议》对就业、工资、家庭收入的影响，相关结果可见“《北美自由贸易协议》的期望与现实：墨西哥给西半球的一堂课”。同时，她还著有关于贸易发展、劳动政策的文章，包括“贸易与劳动标准：给发展中国家的策略” 和“如何与中美洲建立更好的贸易协议”。