20国集团会议：共同框架与共识的缺失
The G20 Meeting: No Common Framework, No Consensus
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作者：迈克尔•佩蒂斯(Michael Pettis)
译者: 张阳
《政策简报》，2009年5月
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总结
- 在近期于伦敦落幕的20国集团会议上，各国领导人商定了一系列实质性或象征性的政策措施，但会议对于主要经济大国间存在差异的重大议题却避而不提。因此，这次会议不可能从根本上解决全球贸易及投资不平衡造成的问题。由于中国、欧洲和美国对全球危机根源的理解有着截然不同的概念框架，各国首脑也面临着不同的国内政治困境，全面协调的解决方案无法实现几乎是不可避免的结局。
- 欧洲人认为危机根源在于过度放松管制的金融体系，也对美国和中国所呼吁的财政扩张持怀疑态度，担心过度开支将恶化不平衡状况，从而使得最终调节更难达成。中国也相信危机缘于全球金融体系建构，但北京却声称是因为美元的储备地位导致全球不平衡局面发展到如此难以维系的程度。中国尤其不愿意看到贸易保护主义盛行，力求保持开放市场以继续出口剩余产能。中国还和美国一同推动积极的、全球协调一致的财政扩张。然而，由于目前中国金融体系的僵化和发展模式的局限，对危机的财政回应反而有可能加剧全球调整的艰难程度，甚至还可能导致更多贸易摩擦。
- 在需求萎缩的当下，美国掌握着三分之二的一种全球最稀缺的资源——净需求。因此，只有美国的政策才能决定全球经济复苏的走向和进度，也只有美国的体制框架才能规范今后几十年的贸易及投资关系。这场危机恰恰明确了美国在新世界秩序中的中心地位。遗憾的是，眼下美国还没有认识到其复苏政策的全球意义。
- 如果主要大国不能就全球不平衡根源及经济复苏合作政策达成共识，世界经济在最终好转之前只会变得更糟。美国将推动经济复苏的进程，但要有效做到这一点，美国需充分认识到其优势地位，并与其他大国——尤其是中国——协商相应调整措施的步调和性质。
“今天，世界上主要大国聚集在一起，商讨了促进经济复苏和改革的全球方案，”英国首相戈登·布朗在4月伦敦20国集团会议落幕之际宣告说，“我相信新的世界秩序正在形成，这次峰会也标志着一个全新、进步的国际合作时代的开始。”
布朗先生说对了一半。无疑，新的世界秩序正在形成，但它是否标志着国际间合作进入新阶段却还很不明朗。20国集团与会者商定了一系列措施，既有实质性的，也有象征性的，但会议对于主要经济大国间存在差异的重大议题却完全避而不提。因此，这次会议对于扭转危机的作用注定微乎其微。
这一切无关所谓美国相对实力的下降。甚至可以说，华盛顿比任何时候都稳占主导地位。由于其社会和经济体系的灵活性，美国很可能会是第一个告别危机的国家。尽管其他国家如中国出现了早期（也是表象的）复苏迹象， 这只是因为美国需求收缩的影响还未完全施及全球。亚洲那些不太灵活的经济体——它们所奉行的发展模式已经过时——调整复苏将尤其困难。
更重要的是，美国有效掌握着三分之二的一种全球最稀缺的资源：净需求。因此世界其他国家经济调整的步调和时机将很大程度由美国净需求收缩的速度决定。大多数政治决策者，至少是美国决策者，似乎没有领悟到这一点。
欧洲体制不如美国灵活，会在美国之后慢慢走出危机。而危机在亚洲的影响恐怕会持续更长。在过去至少二十年时间，尤其是1997年亚洲金融危机之后的十年，亚洲、尤其是中国的经济增长基本建立在通过限制消费、产生储蓄、将资本投资到生产制造能力、并积累外汇储备这样一套发展模式上。这种模式的持续需要有一方，即美国，积累大量贸易赤字来吸收亚洲出口国不断增长的过剩产能。那个时代已经过去了。
1933，昨日重现
20世纪30年代的经济大萧条对我们今天所经历的变化有一定启发。今天的20国集团会议就好比1933年伦敦世界经济会议，有66个主要国家代表聚集在伦敦地质博物馆力求对弥漫全球的经济危机阴云作出协调的回应。尽管1933会议备受瞩目，但众所周知，真正要紧的会议是附近针线街上英格兰银行办公室里英国、法国和美国代表碰头讨论货币稳定和国际债务。
英格兰银行的系列会议一事无成，1933伦敦世界经济会议也以失败告终。7月3日，富兰克林·罗斯福谴责了国际银行家们对金本位的“迷信”。此言一出犹如投下一颗“重磅炸弹”，没给任何国际主义式的合作机会留下余地。美国新总统借此表明美国将实行有利贸易的货币政策，并表达了他对不断上升的欧洲民族主义的不满。
此后大多数分析人士都把会议的失败归罪于美国在会议期间宣布美元与黄金脱钩。但加州大学伯克利分校经济学家巴里·艾肯格林看到了一个更根本的问题：不调合的概念框架和相冲突的国内政治限制。在他的著作《黄金枷锁：1919-1939金本位和大萧条》（Golden Fetters: The Gold Standard and the Great Depression, 1919-1939, 1992年牛津大学出版社）中，艾肯·格林教授写道：
“事实上，会议的失败背后有更系统的障碍。法国、英国和美国的决策者根本无法协商出稳定汇率的办法，因为他们对经济危机性质的理解完全不同。缺乏共同的诊断，就不可能开出同样的药方。罗斯福贬值美元的决定只是这些更深层分歧的表象症状。”
近76年后，中方官员在会议开幕之前的一系列提议尖锐批评了西方金融规则及美国在这场危机里的作用——其中包括中国人民银行行长周小川3月23日撰文攻击美元的储备地位。这系列言论常被拿来和罗斯福1933年的“重磅炸弹”作比较，它们貌似都对任何实质性协议的产生机会具有极大破坏作用。不过，说实话，人们根本就不应该指望能有什么协议。
如同1933年重现，各主要国家对理解危机根源的认知框架完全不同。而且，正如当时一样，各国国内政治考虑将愈加明显地造成巨大的，难以弥合的政策裂隙，无法调和出既解决全球经济失衡，同时又解决国内就业问题的方案。
为包括亚洲国家在内的许多国家地区带来高经济增长率的是美国家庭愿意并且（直到最近）能够靠债务支撑进行消费狂欢。这些国家限制国内消费，将大量资源投入生产，积累巨额贸易盈余。只要美国家庭能继续进口越来越多的外国商品，亚洲国家旨在扩大生产的政策就不需要同时扩大国内消费来平衡。
可这样的模式一去不复返。当美国人重建其支离破碎的资产负债表时，美国家庭消费也在迅速下滑。鉴于美国需求收缩的规模（更别提欧洲及世界其他地方的需求收缩）及亚洲经济的僵化模式，亚洲国家几乎不可能迅速扩大国内消费来补足供需差额。美国的调整步调对亚洲及其他国家的复苏起着决定性作用。如果美国调整过快，世界其他地区的社会经济前景就会受到损害。
可是，美国决策者似乎没有看到这个大局势。华盛顿正为摆脱国内银行危机而抓狂，过于担心短期局面，而没有充分考虑危机之后的世界是什么样。聚焦国内问题纵然可以理解，但过分关注眼下的政策回应也会有很大代价。如果对美国国内危机的解决方案过快地消解了贸易赤字，降低消费，这会使得经济前景过于依赖美国市场需求的亚洲国家面临艰难地调整，也会破坏亚洲国家金融和经济制度，削弱当地政府中改革派和国际派的力量，埋下失信和敌视的种子。这显然不符合美国利益。
危机的根源
美国国内的政治焦点都在谴责愚蠢、欺诈性的银行贷款，很多决策者们实际上相信是贸易盈余国所推行的政策大大加剧了过去十年货币不平衡现象。美联储主席伯南克的“全球储蓄过剩”假说认为亚洲国家，尤其是中国，在1997亚洲金融危机之后采用了鼓励生产，抑制消费的工业和贸易政策。这导致亚洲净储蓄急剧上升，这反过来又迫使美国这样金融体系开放、并具有储蓄货币地位的国家重新调整平衡。
贸易赤字循环引发了美国流动性爆炸式增长，从而又造成了股市和房地产市场的膨胀，并迫使银行扩大贷款。随着金融系统通过愈来愈多的消费者贷款来吸纳流动性，美国就陷入了一个贸易赤字不断增长的怪圈。在1997年亚洲金融危机之前，美国贸易赤字的正常范围是国内生产总值（GDP）的百分之一；此后，贸易赤字飙升到GDP的7%。《金融时报》编辑马丁·沃尔夫在他的新书《理顺全球金融》（Fixing Global Finance， 约翰霍普金斯大学出版社，2008）中解释道：
“世界其他地区的资本流出都在支撑美元。在其他条件不变的情况下，由此产生的美元实际汇率上升导致美国经济中生产可交易货物和服务的部门产出缩小。美国联邦储备委员会降低利率以扩大经济规模，从而防止过多失业。这样做也会导致美国对可交易货物和服务的净需求过多，并最终造成贸易和经常项目赤字。这一切的后果之一是美国国内需求的增长会快过实际GDP增长，以确保后者的增长符合潜力。两者之间的差额也就是我们都知道的经常项目赤字。”
另一个提及较少的因素是伊拉克战争对货币扩张所起的火上浇油的作用。布什政府没有用不受欢迎的增税来为战争买单，而是倾向于用宽松的货币政策和政府借款来支付（另一场不得人心的战争，越南战争，也涉及国内信贷和股市泡沫）。对美国而言，宽松的货币政策加上大规模亚洲净储蓄的循环利用不可避免地造成了信贷泡沫。
欧洲的看法很不同。欧洲决策者们倾向于把帐算在全球金融结构，特别是监管框架上。他们认为近些年来政府逐渐撤出了市场控制和干预，使得金融监管不力。对于许多欧洲决策者而言，危机的教训是金融市场管制过松，金融创新过于令人眼花缭乱，政府机构放弃了它们对无序的市场进程的监控与管理。
美国政策制定者们希望20国集团与会者同意更积极、更协调的财政刺激，而欧洲首脑们另有所想。只要亚洲货币和储备积累政策不会导致美国式的贸易赤字横渡大西洋，欧洲人并不太在意贸易扭曲。欧洲劳动力市场和金融体系灵活性较差，对制造业倚赖更强，如果欧洲出现接近美国水平的贸易赤字，在政治和经济层面都难以消化。如果亚洲各国央行都努力储备欧元而非美元，并迫使欧洲运行大量赤字，我们就会很快看到欧洲对亚洲贸易政策的容忍程度。
欧洲决策者担心美国的救援计划仅仅是以一个借债消费的时代取代另一个。尽管大家都认识到快速需求收缩只会动摇世界经济，许多欧洲领导人仍然不愿意看到仅仅是政府过度消费来简单取代家庭过度消费。德国总理默克尔在20国集团会议之前就明确提出这一观点，她指出，大量花费公共资金的政府刺激计划是不可持续的复苏手段。德国总理和其他欧洲首脑认为，过去十年全球经济失衡的调整将不可避免地带来巨额贸易赤字国家，尤其是美国，出现净需求收缩。这是无法回避的代价。过多的财政支出只能拖延痛苦的到来，使最终的调整过程更加糟糕。
欧洲对财政扩张的怀疑不无道理，但欧洲对金融体制重新管制的要求则有些欠妥。在20国集团会议上，欧洲首脑们急于建立一个新的、更为规范、也更多限制的全球金融体系。法国总统萨科齐认为这一要求 “无商量余地”，并在会议召开前说加强金融监管是恢复信心和经济复苏的“条件”。
历史经验却告诉我们加强金融监管未必是解决之道。每一次金融危机之后，分析家总是把危机爆发的根本原因和引爆危机的直接原因混为一谈，看来这次也在所难免。历史上每次金融危机都有不同的直接原因，如投资基金的崩溃引爆了1929年大萧条，裙带资本主义和外债带来了1997年亚洲金融危机，日本房地产泡沫破灭导致了1990危机，铁路投资泡沫破灭导致了1983年经济危机等等。尽管直接原因五花八门，但每次危机的过程和后果如此相似，因为他们背后都有着共同的根本原因。
重新加强金融监管？
事实上，历史上每一次金融危机之前都有一段时期的流动性暴涨。流动性过剩必然导致资产价格上升。随着风险溢价下降及风险投资变得越来越有利可图，风险偏好也随之上升。随着原本流动性差的资产——如发展中国家债券，高科技股、佛罗里达房地产等——交易量飙升，所谓的流动性价值也不断下降。正如经济学家海曼·明斯基三十多年前先见之明的洞察，他说在流动性过剩的大背景下，金融体系将被迫通过增加杠杆、投资外币、通过短期债务投资长期资产及流动性较差资产、资产负债期限错位等方式来适应这些变化。
在这种情况下，金融体系的风险增加不是源自监管不力。让我们拿20年前的日本作参照。经济危机前，盎格鲁萨克逊式的金融监管放松享有无与伦比的声誉，主要原因是这一模式的最大对手——高度管制和严格控制的80年代的日本金融体系——在90年代初彻底崩溃。在日本国内流动性飚涨期间，即便没有监管不力或危险复杂的金融衍生品，日本银行在高度管制下仍然支持传统但风险巨大的信贷。
当金融体系被迫吸纳过剩流动性，政府部门如企图加强监管、控制风险就会使得金融体系积极回避这些限制。回避办法包括金融创新，引导资金流入不受监管的领域，或是干脆隐瞒监管领域内的操作。七十年代美国高度管制的金融业仍是眼睁睁地看着愚蠢的借贷流向“石油美元”（petrodollar）回流造成的流动性过剩的欠发达国家。国内监管加强后，借贷仅仅只是转移到大西洋对岸的无管制国际金融中心伦敦。到了80年代中期，当一切尘埃落定，美国十有九的银行倒闭。中国情况也这样，国内流动性上升时期，07年和08年出台的对贷款增长的限制导致大量银行资产负债表外贷款和非正式银行等民间钱庄的增长。总而言之，当流动性充足，信贷必将扩大。
尽管如此，中国官员仍强烈支持欧洲加强监管框架的努力。北京明显希望通过这次危机贬低“盎格鲁萨克逊”式的市场至上主义和管制放松，虽然最近央行网站上刊登了周小川行长的文章强调反周期措施，而非欧洲大陆下意识地对纯粹监管的呼吁。但无论如何，北京对这场危机的看法与美国和欧洲截然不同，为20国集团会议设定的目标也不一样，甚至可以说更狭隘。
北京视角
中方认为造成全球经济失衡的罪魁祸首只有一个：美国的过度消费。中国政府诧异于任何对中国的指责，认为中国的生产过剩不过是对美国需求的回应。奇怪的是，中国政府却不理解他们对美元储备地位的批评和美国抱怨中国造成贸易扭曲有什么共通之处。北京理由充备地批评美元储备地位允许美国几乎无限制的借款（并在这过程中，无限制地运行贸易赤字），而伯南克的“全球储蓄过剩”假说简直就是中方指责的推论。
除了期望在20国集团会议上得到对其作为主要金融、经济、和政治权力大国地位的正式承认，中国还有两个主要政策目标。第一个目标是加强反对保护主义的承诺，这对中国决策者来说并不等同于自由贸易（毕竟，北京许多提高生产、制约消费的财政政策具有扭曲贸易的影响），而是指反对任何阻碍中国出口过剩产能到欧美国家的行为。中国国内生产与国内消费之间的差额相当于GDP的百分之十，这个惊人的差距说明任何对产能出口的限制将给国内生产、就业带来负面影响。因为北京几乎不可能短期内迅速提高国内需求来弥补美国需求下降的影响，所以贸易保护主义对中国的损害大于对任何其他大国的损害。难怪全球贸易局势任何风吹草动都会让中国决策者紧张。
中国的第二个政策目标——和美国相似——即呼吁世界各国拿出更多财政刺激开支。但这里面有些问题。中国政府常挂在嘴边的一句话是中国对全球危机最大的贡献就是稳定本国经济，但是中国的财政扩张政策似乎没有明确目标——究竟是为了增加净需求，还是仅仅增加国内就业机会。
当年胡佛和罗斯福在大萧条期间都一心创造国内就业机会，而忽视了其政策对美国贸易伙伴的影响。今天的中国，这个世界上贸易盈余领先的国家 (如同上世纪二十年代的美国)同样也为创造国内就业机会而制定政策，甚至不惜加剧过剩产能以供出口，并且让自己更深陷于出口引导、资本密集型的发展模式。要知道1930年《斯穆特——霍利关税法》的出台旨在扩大美国需求，但结果却导致了美国加剧出口过剩，最终引发贸易战，从而违背了关税法出台的初衷。
净需求与总需求
为什么北京的政策使全球经济失衡恶化？净需求是求过于供的部分——即超过全国生产总量的剩余消费。净需求其实就是贸易赤字（如果净需求为负，则是贸易盈余）。美国和运行贸易赤字的欧洲国家财政刺激的目的是减缓国内消费收缩的速度。这就意味着减缓净需求收缩的速度——即贸易赤字减少的速度。与此相应，贸易盈余国必须制定政策来收缩负的净需求（贸易盈余），以符合贸易赤字国家净需求收缩的进度。毕竟，全球贸易是个动态平衡的体系。
中国认为中国已经为扩张全球需求贡献了巨额财政扩张方案，世界其他国家也应该作出相应贡献。北京去年十一月公布了五千八百亿美元的经济刺激方案，并要求银行积极扩大信贷。
但刺激方案并没有增加净需求，减少中国的出口依赖，结果恰恰相反。中国的贸易顺差反而上升了——从2008年上半年本已庞大的近170亿美元月度贸易顺差，涨到了下半年近330亿美元的月度顺差额。中国的刺激方案对全球净需求的负面作用不但没有缓减，反而进一步加剧。这是因为刺激方案没有引导钱流向需要它的地方——家庭消费和服务行业。如果信贷增加旨在扩大家庭消费和服务行业，这些领域的需求增长则可以吸收更多制造成品。
北京为什么没这么做呢？因为中国的服务业小，直接提高消费又是一件困难的事情。为了支撑国内需求，短期内最见效的办法就是将支出引向投资和制造业，尤其是那些主导经济的大型国有企业。这样，刺激措施主要作用便是提振生产，而非刺激家庭消费。这样的政策可以保持就业，增加总体需求。然而这种间接通过生产造成的国内总体需求，并不是目前需要的吸纳过剩产能的净需求。
因此，虽然中国整体出口下降，进口下降更快。其它国家则必须承担超过百分之百的全球净需求收缩。这有可能直接导致贸易摩擦增加。或者，当其他国家再也不能承受全球需求收缩时，中国出口和贸易顺差将崩溃。
这也就是欧美刺激方案和中国刺激方案的区别。前者在处理国内就业问题的同时，减少了全球需求收缩所造成的影响。而在中国，因为国家承诺了大量资源用于提高工业生产能力，刺激方案会起到解决国内就业的问题，但它却加剧了其他各国的平衡调整问题——正如美国上世纪三十年代的贸易政策那样。这并不是因为北京有恶意企图，而只是因为中国已经深陷到这种很难实现净需求提高的发展模式。尽管北京正在努力适应新经济形势，但这样的转变需要多年努力。
外包财政借款
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对危机根源的认识 |
政策目标 |
点评 |
中国 |
- 美国信贷支持的过度家庭消费
- 美元霸权基础上不稳定的货币政策
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中国所呼吁的财政扩张缺乏协助全球调整的扩大净需求的政策；反而会收缩净需求，加剧全球调整艰难度。 |
欧洲 |
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- 重新平衡贸易，尤其是在欧洲内部
- 对全球金融体系和监管金融活动的政策框架进行重大改革
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欧洲担心过于有力的财政扩张承诺只会导致不同形式的过度消费。 |
美国 |
- 亚洲重商主义贸易政策所导致的快速货币扩张
- 抵押贷款领域愚蠢的贷款和证券化行为。
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美国贸易赤字的收缩速度将决定世界其他地区的危机复苏进度。但美国政策制定者似乎过于担心国内银行破产问题，而没有看到全球大局。 |
不幸的是，由于贸易和资本流动在制造危机中所起的作用，不改善全球平衡的国内政策最终也无助于改善国内情况。由于中国、欧洲和美国对于危机根源认识的根本分歧，以及国内政策需要所造成的利益冲突，这次20国集团会议收效微乎其微也不足为奇，顶多也就发挥了1933年大萧条期间伦敦会议的作用。事实上，很难想象这些大国能达成什么实质性协议——美国虽然寻求协调一致的财政扩张，但却一心以国内问题为重而忽略了全球大背景；欧洲不愿意花钱刺激经济，而更关心重新调整全球金融框架；中国试图将其发展模式适应到新的世界经济中，以摆脱过去对失控的美国消费的依赖。
正如在大萧条时期的伦敦会议上一样，最近中国人民银行强烈攻击西方金融体系和美元统治地位的声明那种民族情绪的“重磅炸弹”可能事后足以被人指责为破坏会议合作精神的替罪羊，但事实是，所谓的共识或合作本来也就不可能达成。20国集团会议上除了陈词滥调的宣言，没有任何可能达成任何有意义的协议。奥巴马总统和胡锦涛主席之间的会晤尤是如此。北京没有意识到持续收缩的美国贸易赤字对自身发展模式脆弱性的影响。而华盛顿也没有就如何有序控制贸易赤字收缩提出任何方案，以换取中国承诺对其发展模式作出必要改革。
中国基于美国消费持续超过美国经济增长的增长模式将在全球体系结构性转型中被迫陷入混乱。然而，由于中国并不认为自身体系是多么脆弱——事实上，通过呼吁结束美元霸权，中国自己在促进这一转变——中国决策者无意妥协，或接受任何看似像外国干涉的安排。同时，美国也被危机吓怕了，不能有力地协调全球平衡。
随着美国财政支出的激增，越来越多的关注将落在美国财政支出将如何通过经常账户流到中国和其他地方，以促进当地就业。正如中国经常抱怨西方国家通过贸易账户将污染生产外包到中国，华盛顿也有类似怨言。正如马丁·沃尔夫在《金融时报》3月31日社论中指出，中国也在通过贸易账户外包财政债务到美国。他认为贸易盈余国家“依靠赤字国家私营部门来替他们不负责任的借贷”。换言之，美国政府在借贷开支以为美国及中国创造就业增长。这个周期不会永远持续下去。
随着经济状况的恶化，中国、欧洲和美国的决策者将不得不更多屈从于国内选民的呼声。伴随金融危机的不断上升的指责和民族主义情绪将使得国家间的妥协调衡更加难以实现。在各执一词的争论中诞生出来的新的机制框架很可能不符合任何一方的利益。为了避免这一结果，华盛顿、布鲁塞尔应该保证同北京一致商讨协调减缓未来五、六年内国内需求收缩的财政扩张，同时也对北京承诺欧美市场将对中国制造的产品保持开放。同时，三方还应承诺防止任何不负责任的一方率先优先保护本土工业的贸易保护措施。
尽管这样的承诺对欧洲和美国来说有政治代价——短期内债务上升，就业机会继续转移向中国，但长期看来，只要中国承诺逐渐减少其贸易盈余，三个地区之间将出现更健康、共赢的贸易关系。北京方面需承诺直接促进本土消费的政策。这些政策包括开放国内金融市场和利率的时间表，给工人更多设定薪资的自主权，提高货币价值，并采取措施加强服务业和中小型企业竞争力等。
中国许多改革人士多年来一直主张强调这些措施，但是由于强大的省级和国有企业领导人的反对力量，中国至今仍在坚持其过时的发展模式。眼下有贸易崩溃的威胁，再加上华盛顿的保证，这将为中国改革发展模式带来极好时机，同时也将为确保今后几十年更为稳健的政治商贸关系打下良好的基础。
参考资料：
- 《黄金枷锁：1919-1939金本位和大萧条》，巴里·艾肯格林（牛津大学出版社，1992年）
- 《狂热、恐慌与崩溃：金融危机历史》， 查理斯·P.金德尔伯格（基础读物出版社，1989年）
- 《中国严峻的需求挑战》， 迈克尔·佩蒂斯，《远东经济评论》， 2008年一月/二月刊
- 《理顺全球金融》，马丁·沃尔夫（约翰霍普金斯大学出版社，2008年）
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作者简介:
迈克尔•佩蒂斯(Michael Pettis)是卡内基国际和平基金会非常驻高级研究员。
