大选后伊拉克: 面临立宪挑战
Post-Election Iraq: Facing the Constitutional Challenge

作者: 内森•布朗
译者: 程丽娜
（原载于2005年2月卡内基国际和平基金会《政策视角》) 版权信息 作者简介
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伊拉克刚选出的国民议会不久即将起草一份永久性的宪法。这项任务事关重大，必须及时完成，以便在今年10月15日之前能提交宪法草案供全民投票表决。

宪法很少是在和平时期写成的，除非国家面临危机，否则人们几乎不会感到需要重新制定基本宪法的压力。当然这在某些国家例外。事实上，在阿拉伯国家中立宪的主要障碍之一便是他们的宪法在制定时缺少足够的动荡。他们绝大多数的宪法是由试图对其自身进行调整或者宣扬新的意识形态的稳定政权制定的。伊拉克尝试制定一部政治重组时期的宪法，某种程度上正在偏离阿拉伯世界的模式——确实如此，它正在效仿一些范围更为广泛的国际模式。实际上，在伊拉克目前处于被侵占状态并且遭受最激烈程度的叛乱的情况下，很难想出还有什么比商讨统治政治以及民族大事来说更为艰难的事情了。

宪法通常制定于战乱时代，但是它们并非万能药。18世纪末在美国、波兰以及法国所进行的为独立主权国家制定宪法的最初三次尝试中，只有一次宪法保留到了宪法制定者去世之后，并且即使那一次, 宪法也未能阻止一场血腥的内战。伊拉克国民议会不仅要起草一份宪法，还必须在很短的时间内完成。第一份草案必须在2005年8月15日之前完成，从而使其在二个月后伊拉克人民进行投票之前有足够的时间对草案进行讨论。并且在起草宪法的同时，国民议会将作为国家过渡政府发挥作用。

*伊拉克立宪程序的构想*

伊拉克人民是如何造成面临如此严峻重任的局面的呢？宪法程序在国家过渡性法律即过渡期行政法中已经有了相当明确的说明。但是该法律的清晰度不明并不是单方面的产物，相反，过渡期行政法程序缘于众多党派之间被拖延的、直接及间接商讨的结果，其中某些党派自那以后就解散了，例如美国领导的联合临时政府和伊拉克管理议会。到2003年底以及2004年初, 该程序构划出台时，那些最重要的几个党派的议事日程却极不相同，尽管大多数都可以进行协调。美国希望在制定出永久法律之前可以较快地步入到过渡阶段，但是并不急于进行大选。多数什叶派领袖希望尽快举行大选，并且绝大多数党派已经达成共识，即任何合法地位的永久宪法都要求进行全民选举。国际选举专家指出，在2005年初举行全民选举难度很大。

党派之间相互协商与调整，从而产生了过渡期行政法（之后又在2004年6月颁布了一个附录）；这些文件清楚说明了一个“三步走”过程。在临时政府的第一阶段内，联合临时政权和伊拉克管理议会将会解散，并将权力移交至一个内阁政府（即由三名成员组成的总统委员会）和一个由三名并非选举产生、而由任命产生的成员组成的临时委员会。这些机构将对国家进行管理, 直至大选后为止（最迟不会超过2005年1月31日）。到那时，将选举出国民议会，并且确定席位，从而即将开始临时政府的第二个阶段。一旦选举结果宣布并且国民议会召开会议，伊拉克就进入第二个阶段时期。国民议会将作为临时议会发挥作用，在过渡阶段内选举出新的总统议会，批准内阁政府并且制定新宪法。当其制定出宪法草案并且在公民投票中获得民众批准后，过渡时期也将结束。程序的第三个也是最后一个阶段，宪法将移交至永久宪法中详细说明的组织。这样国民议会就被置于一个具有挑战性的位置之上：既要对伊拉克政治体系进行监督，同时又要（迅速地）制定出国家基本的政治体制构想。在转向宪法草案的颁布之前，我们来考虑一下国民议会将会面临的其它任务领域。

*国民议会：自始便重负在身*

从2月召开的第一届国民议会到8月15日永久宪法草案完成这段时间内，由275名成员组成的国民议会排满了特别繁忙的议程。然而由于多种原因，国民议会可能只是一个相当早期的机构，至少在初期是这样的。

首先，它可能要代表很多的党派。在联合国的建议下运作的伊拉克采取了一种纯粹的比例代表制体制。在这种体制下，某一党派在国民议会中的席位数将由它在全民选举总票数中所占的比例所决定。采取这种体制具有很强的促进因素：比例代表制允许在地理位置上比较分散的少数民族拥有代表权，鼓励各党派以国家利益而非地区利益提出要求，排除了在选区间划出界限（通常是政治上极为敏感的议题）的必要，从而使其没有必要决定国内难民在何处拥有他们的代表权，并且在管理方面也简单很多。但是比例代表制也经常让很多党派拥有代表权。在伊拉克所采用的这种比例代表制的极端体制下，一个党派要想在国民议会中成功获得一个席位需要大约全民选票总数的1/275。

其次，所涉及党派的性质将融入国民议会最初运作的性质之中。当然，伊拉克政治党派并非定位于仅持续两代人的政治选举制度，但是刚选举产生的国民议会所面临的问题却超出了他们的经验与能力范围。一些主要的选举名单诸如什叶派领导团体——统一伊拉克联盟——由广泛的政治党派阵容组成，这些党派之间相互商讨以争取在共同的竞选平台上占有一席之地。目前还不清楚这些组织之间一旦取得各自席位之后将进行何种程度的合作——或者他们是否会进行合作。其它的名单显示出几乎完全相反的问题：更多党派是围绕个人而非竞选平台而组织起来的。在这种情况下, 我们较为清楚谁是领导人，但是却经常弄不清楚该党派代表谁的利益。事实上，这引出了与竞选活动实质相关的第三个问题。当众多政治参与者们怀着极高的热情去参加选举时，各个党派的竞选平台却往往显得非常模糊。这在涉及宪法本身时尤为如此，各个党派往往仅以最无诚意的方式相互摊牌。更多的精力花在了竞选本身上，而不是用于为竞选以后做准备，结果是只有少数一些对国家永久宪法的合适内容怀有很强观念的政治领导人进入到了国民议会中。这样, 要使国民议会能够连贯而方向明确地发挥作用将可能还需要一段时间。国民议会发挥作用的能力将在一定程度上跟它与国家行政机关之间关系决定，而国民议会将发挥挑选这群机关人员的角色。国民议会自其创立那一刻起就面临着一系列重大任务。

• 收拾局面，恢复秩序
国民议会在选出一个议长和两个副议长之后的首要任务就是确定它的运作程序。这不需要延续期，但决不是件简单的事情。许多阿拉伯国家议会，包括伊拉克的国民议会在内，都制定了他们各自的地方法规，并且国民议会似乎可能直接采用这些法规的修订版本。但是议会程序可能会很复杂，而且国民议会的成员必须采用他们几乎没有任何使用经验的法规。

• 选举总统议会
国民议会必须按照2/3多数原则选出一个由三名成员组成的总统议会来代替目前由任命产生的议会。(就形式上讲，将由一名总统和两名副总统组成，但鉴于总统议会只能当其所有的成员都达成一致意见时才可发挥作用，因此总体与副总统之间的区别可能不是很明显。) 他们必须一次选举而产生，也就是说，议会的三名成员必须作为一个整体而选举产生。.

• 选举内阁政府
总统议会将任命一名新总理和由新任总理所提名的一套内阁成员班子。内阁成员无须是国民议会成员。然而整个机构将交由国民议会以过半数选票批准。如果总统议会两周之后还没有提交总理人选，国民议会将通过2/3多数原则任命一名新总理。

• 监督行政机构
国民议会选出总统议会成员并且批准内阁政府之后，此时将有责任对行政机构进行监督。自2004年6月任命产生总统议会和内阁政府起，它们便发生权限利益冲突，并且这类问题可能在国民议会选出了新的总统议会并且批准成立新的内阁政府之后仍然存在。这样，国民议会可能会被拖入行政机关成员之间的某些争论之中。国民议会有权对内阁成员提出疑问，如同对于议会机构一样；更为显著的是，它还可以召集总统议会成员。除了和政府机构之间的关系外，同样也必须指出的是过渡期行政法中联邦法规从本质上来说是未经考验的。尽管国民议会对于地区政府和省级政府并没有正式的监督职能，但是它可能发觉自己被卷入了伊拉克各种阶层之间的竞技赛中。

• 发挥临时立法机构作用
国民议会将完全拥有立法权力，作为过渡期国家议会而发挥作用。伊拉克目前立法日程非常紧迫，法律体制目前包括Ba‘thist时代所制定的大量法律以及联合临时政权所颁布的一套实质性法令。这两个法律机构都拥有完全的立法权力, 但是却不完全合法。于是成立了委员会来对Ba‘thist和联合临时政权法律进行调查，但是将由议会来以授权命令的方式对伊拉克法律体制进行分类。这是一件非常重要的任务，尽管可能对于议事日程上已经排满其他事项的议会来说并不显得非常急迫。因此很多事情将被一直拖延到制定出永久宪法为止。然而，国民议会有可能在两个关键领域率先做好准备。首先，国家预算由内阁政府起草，但是却需要议会的批准。其次，人身法已经成为一个敏感议题。一些议会团体可能继续展开从联合临时政权时期开始的关于管理伊拉克事务如结婚、离婚以及遗产继承的法律机构的争议。至少有一个政治党派（al-Da‘wa党，是具有突出影响力的什叶派统一伊拉克联盟的成员）在其论坛上明确提到了这个问题。在1959年之前，逊尼派和什叶派都有各自的法院来颁布建立在对伊斯兰法诠释的基础上的决议。1959年，一部统一的人身法获得通过（尽管基督教和犹太教被排除在外，但是仍然受到该法律的管治）。这部于1959年通过的法律起源于伊斯兰书籍资料，但是由国家颁布，不因为宗教流派而发生改变，并且执行单位是民事法院的专门分支机构执行而不是宗教法庭。许多什叶派团体希望回到1959年以前的体系中，一些人可能会迫不及待地竭力推崇这项议案。.

• 如果达成安全协议，则批准其通过
联合临时政权于2004年6月解散，并未达成对伊拉克境内的外国驻军及对其活动进行管理的安全协议。一些联合临时政权法令以及过渡期行政法本身填补了法律体系出现的某些真空，但是这个问题基本上都遗留到了过渡期政府时期。任何条约或者军事协议将与政府进行协商，而不是国民议会，但是国民议会有权批准任何协议。实际上，过渡期行政法异乎寻常地服从于这些文件，特别是当其条款不会影响到多国部队的权利和义务或者联合国安理会决议的执行时，更是如此。

对于一个刚建立不久的议会来说这是一个范围极广的职责清单。然而它必须执行这些责任，与此同时还必须起草国家宪法。

*编写法: 程序*

过渡期行政法非常清晰地说明了宪法采纳的程序。它还设定了一系列颇具挑战性的最终期限。对过渡期行政法本身来讲，要在其设定的最终期限到期之后才开始签署，或许这样一来可以激发宪法起草者们把掩饰错误和延误的规定也写入宪法中。国民议会必须在2005年8月之前完成草案。于是过渡期行政法采取了一种“依我言，非我行”的方法。尽管过渡期行政法基本上是秘密起草的，但是它要求永久宪法的起草在公开状态下进行。为了鼓励民众对它进行讨论，不仅要公开国民议会会议，而且还必须发表最后的宪法草案。永久宪法的公民投票表决将于2005年10月15日举行；如果宪法获得批准，那么伊拉克2005年的第三次选择将于12月15日进行，无论永久宪法文本将规定成立何种永久型的组织。

第一个可能的延误（大概也是可能性最大的）涉及到国民议会本身。它可能要求延长时限，但是它必须在2005年8月1日前完成。总统宪法可能会同意延长一次时间6个月。如果国民议会不能达到这些最终期限要求（8月15日或者延迟之后的时间，如果它获准时间延长的话），它将被解散并且选举出一个新的国民议会。国民议会请求在8月15日最终期限两个星期前获得时间延续的要求以及禁止第二次提出时间延续要求，将更有可能使所有的最终草案都在最后关头近乎狂热的状态下完成。

假设国民议会确实制定出了宪法草案，那么该文件必须获得伊拉克的多数选票。短语“伊拉克国内投票者”的使用表明，海外的投票者将不被计入多数之中，尽管这可能只是很含糊地表达，但这点与国民议会选举不尽相同。宪法批准的第二个要求吸引了更多人的关注——宪法至少必须得到伊拉克所有18个省份中16个省份的选票总数的三分之一。这个要求的初衷是给予库尔德省对最终文本的一个虚拟否决权。无意识的却很重要的一个后果便是它也赋予了逊尼派所控制的省份的一个相似否决权。因为逊尼派人口语言众多，因此将很难预料选举人的行为活动。但是如果有关宪法的全民投票必须要在和国民议会相同的联合抵制、暴力以及恫吓的情况下进行的话，在签署参与选举和拒绝参与选举之间举棋不定的逊尼派团体将面临一个极其严峻的考虑：在遭到强烈反对的省份地区放弃选举的这些人将可能使支持者的人数更容易跨过1/3的门槛，从而在选举中有效支持了宪法的通过。如果国民议会不能编写宪法或发现其工作成果遭到否决的话，那么将在2005年12月15日之前选出一个新的国民议会——在这种情况下，伊拉克当年举行的第三次全民选举投票将产生另一个过渡期机构，而不是一个永久议会。过渡期行政法将仍然有效，但是根据规定, 第二次编写宪法时间不允许超过一年时限。到那时，如果第二届国民议会还不能在最终期限内编写出宪法或者所编写的宪法未能获得通过，那么过渡期行政法将不再发生作用，伊拉克只有对其进行修正或者借助最终行政法中最后一条款, 即允许该法在永久宪法颁布且新的伊拉克政府依据此法成立之前仍然有效，才可以避免出现宪法真空。过渡期行政法通过推出任何可能延长过渡期的修正法案来竭力避免出现这样的结果。

因此，过渡期行政法为编写和采纳永久宪法定下了详尽规程。但在制定宪法内容时却要谨慎得多。实际上，过渡期行政法的最终版本几乎排除了所有将起草者与宪法内容束缚在一起的企图，仅剩下两种例外情况。首先是永久宪法含糊（并且可能是非强制性的）地包含假定承诺，即“伊拉克武装力量永远都不得使用于恐吓或者镇压伊拉克人民的目的”。其次是总统议会要对国民议会提出建议，以纠正Ba‘thist政权在省界线上（作为改变选举区从而更难以形成独立的库尔德人行政区的参考因素）所做出的“不正当修改”。这些建议将加入永久宪法之中。如果总统议会不能达成一致意见，它必须任命一名仲裁者。如果它在选举仲裁者上仍不能达成一致，那么将由联合国秘书长来选择一名仲裁者。绝大多数宪法没有清楚地规定省界，因此任何伊拉克宪法语言文字都可描述如何划定省界，而不是直接对它们进行定义说明。事实上，过渡期行政法似乎会采用这样一种方法，即将基尔库克——库尔德人声称拥有主权却不属于库尔德政区的一个多民族混居城市——议题延后至直到构想出了重新划分边界的程序为止。然而自2005年1月30日起，选举也涉及到了省级议会，并且自从允许那些利用Ba‘thist政权垮台之便重回到基尔库克的库尔德人进行投票之时起，这个城市中各方拉拢选票的竞争就已开始了。

过渡期行政法可以根据其文本内容, 用一个相对简单的程序进行修正：国民议会3/4的成员以及总统议会的所有成员必须批准所有的修改内容。但是有些领域是无法改变的（它们被置于修改程序涉及范围之外）：权力，自由，过渡期时间长短，国民议会选举日期，地区政府和省级政府权限，以及伊斯兰教和其他宗教。过渡期行政法拒绝认为推迟选举时间已成议题，并且过渡期内排得满满的时间表也可能成为一个议题。但是在不废除过渡期行政法的情况下延长过渡期是不可能的事情。其他无法改变的规定例如有关宗教与权力的规定，不可能在短期内引起争议，尽管在起草永久宪法时这类话题有可能引发大量的讨论。

然而，在过渡期行政法可以修改的这些领域，从政治上讲操作起来比较艰难。当三个省份对宪法使用否决权时尤为如此。国民议会可以对这样的修改进行投票，但是它可能在操作时面临来自库尔德人激烈的反对。即使他们的呼吁或者被多数票胜过或者被置之不理，估计拥有一名库尔德人成员的总统议会也不可能签署任何修正案。并且如果因某种原因修正案被采纳的话，很难想象主要的几个库尔德党派会继续参与立宪进程。当然，过渡期行政法本身并不会被废除。它是由两个机构，即自颁布之后便已解散的联合临时政权和伊拉克管理委员会，以一种非民主且通常带有秘密性与非共享性的方式，一定程度上由外部强行施加的方式授权颁布。

尽管联合国安理会寄予过渡期以美好祝愿，但它有意避开直接提及过渡期行政法。然而, 任何脱离过渡期行政法的举动将重新打开所有有关过渡期的敏感议题，但是却不能提供一个明确的组织来解决这些议题。他们可能会考虑否认某些过渡期行政法的固定时间表，但是不可能全部都否定，除非过渡期行政法所计划的整个过渡期进程都被遗弃。

*宪法讨论:关键议题*

当国民议会开始起草宪法时，它首先必须决定以后将如何继续操作。该机构的规模是使得机构本身相对于这项任务来说过于臃肿，并且制宪会的通常做法是成立委员会，然后开始起草。这种委员会不仅可以提供效率，而且它还能包括（正式或非正式）在全体国民议会中没有代表权的关键选区的代表。

起草过程通常都是先找一本旧的文本版本，或者是一套文本，作为起点进行修订或者协商。或者，某团体或者多个团体也可把自己完整的草案作为起点。实际上，在上个世纪90年代，一些伊拉克反对团体开始制定这些计划，而且库尔德领导人还表明，他们已经非常认真地思考过这些宪法议题。但是自过渡期行政法被采纳时起，对于竞选本身的关注似乎已经阻碍或者可能暂时掩盖了迄今为止所有的为起草宪法而做出的努力。

伊拉克以前的宪法几乎无法为起草新宪法提供什么好的起点。1925年制定的宪法规定了君主立宪制，并且按照目前标准来说只是一个简单的轮廓。Ba‘thist时代的宪法给予总统不受限制的权力，因而不可能成为好的资料来源。剩下的便只有过渡期行政法，但是把过渡期行政法作为起点却是一个引起争议的做法。尽管过渡期行政法提出了国民议会必须面对的许多敏感性议题，但是这个文件仍然被明确认为是临时并且强行施加的。甚至许多也许不会反对其内容的人也会对它抱有不信任和厌恶。然而，过渡期行政法的部分内容可能会很好地保留下来：或许所有的宪法起草者会发现, 他们正在对起草过渡期行政法过程中所出现的许多争议问题进行概括总结，这样，过渡期行政法的条款成为了解决其自身潜在问题的办法。

另一种可能性是, 宪法起草者转向阿拉伯邻国寻找一些宪法文字参考内容。许多阿拉伯国家的宪法条款都取自于19世纪欧洲的文本，并且欧洲目前仍是具有影响力的宪法资料来源。起草宪法的国家日益转向其它的国际宪法寻求程序主意和文字内容（例如，南非的法律程序就经常被作为典范使用）。美国的宪法内容对于西半球之外的世界影响力有限，尽管过渡期行政法中可以找到一些明显受到美国宪法影响的内容。

*伊斯兰教与宗教信仰*

在过去的几十年中，许多阿拉伯国家关于伊斯兰教以及伊斯兰教法的宪法角色展开了激烈的争论。在这些争论中，宪法的某些宗教特征相对而言不是那么容易引起争议，例如将伊斯兰教宣布为国教。引起较多争议的是如何为伊斯兰教提供一个角色，尤其是宣布将伊斯兰教作为法律主要来源之一甚至直接为主要来源的提议。这类辩论已经在伊拉克开始了。关于为伊斯兰教赋予一个官方正式角色可能没有什么大的异议，但是对于精确的方案，特别是关于伊斯兰教的方案已经引发了争论。过渡期行政法引入了复杂的新内容，同样也没有参考伊斯兰教，但是却声称伊斯兰教将是立法的资料来源，并且不得颁布任何与伊斯兰教原理相抵触的法律。

伊拉克的宪法起草者可能会在相当长的时间内对这些条款争吵不休。目前并不清楚这种争论的实际结果是否会与他们投入其中的热情相匹配。在伊拉克以及更为广泛的阿拉伯世界中的许多争论中都被忽略的一件东西便是执行机制问题。“谁”而不是“什么”往往成为关键问题：谁可能颁布伊斯兰教的权威诠释本, 比起含糊的宪法内容来所说更说明问题。缺少明确的法律条款，法院——可能是宪法法庭——将不得不整理出将伊斯兰教作为法律来源的理由，并且法院通常可能由经过非宗教训练, 且在这类事务中遵循立法机关和政府的法官掌控。伊斯兰教并不是一套可以轻易确认并机械应用的法则，而是长期变化的智慧传统。

将伊斯兰教或者伊斯兰的shari‘a宣称为立法来源之一或者主要来源，赋予了官员们这样一项义务，即在起草立法的过程中吸取该传统中的精华，但是这几乎没有给出任何关于如何操作的指导说明。

在邻国伊朗可以找到关于这些条款更具雄心壮志的阐释范文模式。其中之一便是目前伊朗的宪法秩序，该秩序赋予了宗教权威机构对政治程序进行监督的角色。但是所有伊拉克的什叶派党派——甚至是具有宗教倾向的党派——都已否认了这个模式。另外一个可能体系就是被革命以前的伊朗理论上采纳、却直到伊斯兰革命之后才完全执行的那种体系：任命一个宗教权威机构来审查议会所通过的法律。甚至这种更为合适的方式到目前为止也没有什么代表伊拉克什叶派利益的证据。实际上，什叶派的领袖们一直以来通过动员他们的支持者、而不是将其影响写入宪法中，从而有效地实现了他们的任何目标。

许多伊拉克宗教领袖更为坚持不懈的事情便是人身法。事实上，只要国民议会的席位确定下来，关于此法的争斗便将开始。然而，争议的焦点主要集中在一般立法而不是宪法上。从该地区其他国家的经验判断，宪法会认可宗教信仰在人身法中的作用，但是却把所有的执行问题——这是所有的争议的核心——都遗留给立法程序来完成。

当过渡期行政法编写完成后，一些美国官员——受到来自美国宗教团体的压力——坚持要求有强烈宗教信仰自由的条款，并且最终获得了成功。这些文字内容在地区性的宪法文本中并不罕见，毫无疑问将在不受外界干涉的情况下写入宪法中。但是美国的积极分子能够引入一个改革：在过渡期行政法中应该保证个人的宗教信仰自由而不仅仅是宗教团体的信仰自由。这样似乎为皈依另外一种信仰的人（特别是接受新信仰的穆斯林）以及那些信仰不被承认的宗教人士提供了保护。然而，尽管各种不同宗教团体的信仰自由得到了广泛接受，但是伊拉克社会很少回应在个人的基础上保障这种自由。（实际上，宗教少数派通常希望得到在阿拉伯世界中的团体自治权，因为这样将使他们有机会按照他们独特的人身法来管理他们的社区。）这样，鉴于伊国内没有人明确地提出这种需要，于是伊拉克人争取个人宗教信仰权利的时代已经到来了（好像在伊拉克国内对此还没有引起什么评论）。

*联邦制*

关于联邦制的争论可能恰好与有关伊斯兰教的争论相反。关于联邦制，原则上没有什么争议——所有可能发挥积极作用的主要团体都不会反对这个观点。相反，争论的焦点集中于实际操作与细节问题上。由于历史背景及当前形势的缘故，这个议题目前变得很棘手。

原则上联邦制得以接受，是因为它代表伊拉克的急切希望保持他们在1991年以来得到国际保护后所实行的自治的库尔德少数派与急切希望组织库尔德人撤出的阿拉伯多数派（在这方面得到了一些伊拉克邻国的支持）之间达成了某种妥协。但是联邦制只是一个模糊的概念，并且与伊拉克不断加强的中央集权的历史产生很多冲突。相比较来说, 伊拉克正在以一个非同寻常的起点逐步实现联邦制。伊拉克在经历极端集权化的政府之后，正在努力构建一个联邦体系，决非是由一群实体组织来成立一个联邦政府（如发生在美国，德国，以及阿拉伯联合酋长国一样）, 并且不仅集权历史会对宪法起草者们如何解决这个提议产生影响，同时还有那段反抗、残酷镇压和不容协商意见的历史也会施加一定的影响。

目前为止还不清楚宪法协商的起点在哪，这种情况使得宪法协商变得更为复杂。由于反抗、镇压、Ba‘thist政权的政策、受国际保护的库尔德仁地区、Ba‘thist政权的垮台所导致的大规模人口迁移遗留下的许多冲突和财产申诉问题，以及可能更为严峻的对谁将被认为是伊拉克北部各个城镇以及省份的合法居民的申诉问题。

过渡期行政法承认三级政府而不是两级，这让形势变得更为复杂：中央政府，地区政府和省级政府。中间的那个条目——地区政府——仅针对库尔德地区而制定，但是其他地区可以选择是否效仿库尔德人。目前还没有人利用这个机会（但是一些什叶派领导人已经强烈暗示他们对于自己地区的国家政策很感兴趣）。库尔德派领导人带着几张重量级筹码开始了谈判。首先，他们在选举上获得了强大支持——实际上，库尔德领导人与他们的许多追随者相比, 很多言辞都不一致。第二，他们拥有十多年管理库尔德自治区的经验。第三，中央政府机构在库尔德地区不能有效发挥作用，尽管过渡期行政法中由联邦条款规定。第四，当前的永久宪法采纳程序允许三个库尔德人控制的省份对所有最终草案使用否决权。最后，库尔德领导人将安排一个集中日程，并且他们还富有经验和专业知识，可能还有一套详细的提议；然而他们的对话者可能组织性较差，并且在各自的利益上分歧较大，准备也比较不充分。

因此, 过渡期行政法中有关此议案的许多条款——对于省级和地区政府相当有利的联邦制详细法规——可能被保留下来。但是突出的议题——如精确的领土划分，基尔库克市的地位，或许还包括石油利润的分配——都可能会成为扩大化争议的话题。

*安全*

尽管安全形势可能是伊拉克国内最亟待解决的议题，它却可能不会在宪法文本中发挥如此直接的作用。绝大多数宪法在安全问题上都相当精炼简洁。然而，安全问题仍然可能以两种形式进入宪法协商之中。首先，在残酷的独裁统治之后制定的宪法通常会将大量精力投入到防止旧政权中滥用职权行为的重演。当宪法以公开和参与的方式进行起草时就特别强调这种趋势。其结果是, 伊拉克人民可能会极力鼓动在宪法中写入限制领导人权力并使他们负责的文字内容和机制。但是在过去一年半中升级的混乱状态将致使其他一些人坚持认为, 需要一个强有力且较少受程序方面的束缚的领导阶层。这样，国家紧急状态条款——过渡期行政法中只字不提——可能会在宪法协商中再次被提出。其次，安全布署将可能以较为间接的方式加入宪法商讨。在1月30号的选举中, 参与竞争的绝大多数党派都已清楚地表明，他们将外国军队撤离伊拉克视为任何伊拉克政府所面临的主要任务之一。

眼下的现实情况是, 在激烈的反抗过程中提前撤出驻伊外国军队将使新政府处于两难的状态。但是国内外似乎达成了这样一种共识，即驻伊外军应该在形势许可时尽快撤出伊拉克。例如一幅竞选广告中有这样一幅画面：一群不明身份的军队席卷而逃，身后空出一大片场地，以便伊拉克的儿童可以在上面踢足球——这幅画有意表现了伊拉克自己管理他们国家的情形。

如此缺乏诚意且不切实际的竞选运动不可能导致立即制定撤军时间表。但是过渡政府在这个问题上将会感到相互抵触的巨大压力。尽管政府可能会做出这样的结论，即目前如果没有外国驻军，政府将会消亡，但是它将不得不承认，在这场叛乱状态中这些外国驻军的存在本身就很有争议。

实际上，处于宪法协商的打算，它们可以作为一个议题而被提出来。尽管叛乱有着各种各样地对国内政治与经济不满的原因，但是提倡拒绝主义的团体目前还没有要求扩大逊尼派的代表权，也没有要求实行另外一种程序或者加速创造就业机会；他们对在被占领时组建政府的想法进行了攻击。

因此, 如果那些联合抵制（或者破坏）选举的人中的一部分人确实坐下来谈判的话，他们的主要要求可能是尽早撤出驻伊外军。所有达成一致的宪法编写程序因而将很难与安全问题分离开来。伊拉克最近选举出的领导人可能觉得对驻伊外军具有依赖性，但是他们在试图吸引拒绝被接纳入内的团体加入时, 已经到了无他计可施的地步了。

*权力机构*

在构想政府的基本组织结构时，伊拉克的宪法起草者们将可能被拽入两个不同的方向。一方面，强有力的政府是这一地区的标志，而且伊拉克自身——甚至在君主立宪制制度下时——从来没有过内阁政府，也没有大臣投过反对票。因而，当伊拉克转向他们的历史或者邻国求助时，他们可能会找到加强政府中央集权的无数范例。另一方面，强大的政府不仅会使许多参选者闻到Ba‘thist专制统治的遗臭，而且议会机构为自己在未来政府中写入一个小角色的做法也不合常规。实际上，内阁政府几乎没有什么正式的角色，而且总统议会在宪法起草过程中也不过只有一个附带的角色。仅仅在宪法文本的基础上预测政府与议会之间的关系将极为困难，因为涉及到如此之多的与宪法无关的因素（例如正当体制）。但是如果伊拉克国民议会拒绝在伊拉克的永久宪法秩序中以书面形式赋予自己一个重要角色的话，那将是出人意料的事情。到目前为止，司法部门所受到的关注要少得多。但是联合临时政权颁布了一个成立强大司法委员会的命令，从而将司法部门从政府的控制中剥离出来。过渡期行政法按照地区标准为司法独立性提供了相当强大的保证。在目前的安全形势以及Ba‘thist统治时期所造成的毁坏的情况下，伊拉克只不过正在开始发展它名义上得到的自治权的能力。伊拉克国民议会将不得不决定是否允许它继续这样运作；伊拉克的高级法官们在这方面态度可能会相当地坚决。

*权力与自由*

起草者往往只关注列出权力清单, 而忽略了构想保障这些权利的方法。这可能是过渡期行政法最具有吸引力的特征之一。尽管在宪法编写完成时一些人对之热情欢呼，但是过渡期行政法中所列出的权力目录按照地区标准来说并不尽如人意。但是起草宪法内容时非常小心，以免产生漏洞，而且也比较注意宪法执行以及监督机构方面的问题。

当国民议会开始起草宪法任务时，很可能会建议它遵循过渡期行政法的例子，至少在这方面如此。宪法中有许多权力条款，对腐败行为进行了详尽地说明。实际上，可以更加广泛地做到这一点。文字内容的小修改可能会对具有极端政治重要性的问题造成重大而不曾预料的影响。特别是法庭——由联合临时政权和伊拉克管理委员会成立、用来审讯Ba‘thist 政权统治下所犯的罪行——提供了一个样板模式。过渡期行政法禁止组建特别法庭，但是同时也对特别法庭的成立进行了制裁，将其排除出了过渡期行政法的所有条款之外。当编写永久宪法时，起草者们将不得不格外警慎。如果他们不提及特别法庭的话，他们将使特别法庭失去宪法基础；如果他们禁止特别法庭的话，他们可能会使其违反宪法变得更为明显。如果他们追随过渡期行政法的路线，将特别法庭从宪法中除去的话，他们将冒险传递这样一种讯息: 即宪法所提供的保护将不适用于政敌身上。伊拉克的宪法起草者们选择何种途径，不仅要经过仔细思考，而且起草时也必须非常警慎。

 

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作者简介: 内森•布朗(Nathan Brown)原是乔治华盛顿大学(George Washington University)的政治学与国际事务教授, 现担任卡内基国际和平基金会民主与法制项目的高级研究员。他不仅是一名知名学者，而且编写了四本广受欢迎的有关阿拉伯政治的书籍。