Carnegie Endowment for International Peace

布什政府准备在6月份八国集团首脑会议上提出一个“大中东创议”。该计划是要使美国、欧洲及中东为实现这一地区的政治经济改造而走到一起。参与该地区改革的时间选择恰到好处。但若要像规划的那样，该创议不可能建立起一个真正伙伴关系的基础，也没有表达出阿拉伯民主化所面临的真正挑战。政府应当反思它的方法，开启一个真正协商的全新进程，以便所有三方能够达成合作共识，共同解决该地区存在的威胁阿拉伯社会和西方安全的问题。

为了急于将布什总统对中东实行民主改造的响亮号召赋予实质性内容，政府官员们正在准备一个“大中东创议”，并将在6月初格鲁吉亚海洋岛（Sea Island）八国集团峰会上提出。政府官员们说，该创议是要使美国、欧洲以及“大中东”各国（不仅包括阿拉伯世界，而且还包括阿富汗、伊朗、以色列、巴基斯坦和土耳其）为实现该地区的政治、经济及社会改造这一意义深远的目标而走到一起。这一创议意图成为对反恐战争重要而富有想象力的补充。

尽管这一创议的具体计划仍在进行当中，但据透露出的美国为八国峰会准备的工作报告和美国官员所作的不允许发表的评论，这一创意的轮廓已清晰显现。基于2002年呈递的《阿拉伯地区人类发展报告》对阿拉伯世界的缺陷所作的诊断，该创意确定了三个方面的首要改革目标：提高民主和善治，建造一个知识社会，扩大经济机会。跨越这三个领域当中的目标是提高妇女的权利和能力。建议提出了八国集团成员帮助大中东国家实现这些领域进步的一系列措施，其中主要是援助计划。

尽管政府一直吹捧这一创议是一次突破性的努力，但到目前出台的各项计划表明，它很可能达不到这样的结果。构成这一创议的很多内容，如提高妇女权利、法律援助、反腐败、公民社会、识字率、教育改革、贸易及金融部门改革等计划，大部分已经存在于美国对这一地区的现行援助计划当中。它们也没有超出过去10年间欧洲人通过“巴塞罗那进程”（见背景信息栏一）而与某些中东国家广泛接触的内容。似乎很清楚，政府并不希望超过限度而对缺少民主、在很大程度上排斥改革、但却友好的中东国家采取更加武断的政策。尽管人们夸夸其谈美国在这一地区新的政策范式，但美国的决策者们仍然被一个老问题弄得束手无策：一边是公开阐明的要对这一地区实行深层改革的愿望，一边是要维护与这一地区不少非民主国家现行政府有用关系的暗含利益，二者有如鱼和熊掌不可兼得。

尽管各项计划表明的是一个相当温和的创议，然而它们还是激起了各阿拉伯政府强烈的负面反应。他们认为，美国除了点滴的双边讨论之外，不与该地区任何政府协商就计划要强加给该地区一个宏大的计划。埃及和沙特阿拉伯带头拒绝这一计划，说它是企图向阿拉伯世界强加西方的价值和观点。在3月下旬阿拉伯联盟首脑会议上，这一创议将得到讨论，而且无疑会遭到谴责。会议还将考虑一个由埃及提出的反提议。欧洲各国政府尽管没有拒绝这一创议，但却对发起一个受到高度关注的创议而不是无声无息地工作来实现变革这种才智表示疑虑。他们还警告说，需要在真正伙伴关系下与阿拉伯国家协商，并让他们参与进来。而且阿以冲突不容忽视。除非布什政府迅速修改它的计划，否则到头来只能是两头皆输：一个无所不包的创议，但却无法挑战中东各国政府让他们采取真正的改革步骤，然而在这一过程中却触怒和疏远了他们。它甚至还有可能被迫放弃这一创议，让反改革力量取得某种形式的胜利（见背景信息栏二）。

这将会糟糕地错过机会。由于日益增多的国内恐怖威胁以及国际社会过去几年对阿拉伯国家的缺陷越来越多的关注，绝大多数阿拉伯政府和关注政治的阿拉伯公民都意识到，中东在生活的所有方面都需要进行改革。诚然，至于需要进行什么样的改革以及改革应当走出多远，还存在着不同的看法。现行掌权的政府不想削弱自己的权力，尽管他们也不反对能够改善其外部形象的温和改革。保守的伊斯兰集团对改革的阐释是迈向纯粹的伊斯兰价值和政治形式，而不是走向自由主义国家、市场经济和世俗价值。较为自由主义的伊斯兰分子愿意接受这样的原则，即通过自由竞争的选举产生政府，并渴望一定程度的政治多元主义。但他们仍坚持认为，真正的政教分离是无法接受的，议会制定的法律不能与伊斯兰教法相悖。甚至连私下里信奉西方价值的阿拉伯知识分子也对企图把西方模式强加给阿拉伯社会的做法持慎重态度。尽管存在这些分歧，但在该地区认真从事改革的时期比过去几十年的任何时期都更加成熟。

当大中东创议的主意于去年秋天首次提出来时，一些美国决策者曾设想在这一地区也推行赫尔辛基模式，并将这一模式的关注焦点误导性地解释为是人权和民主。这一想法不久就被抛到一边。创议采取的形式仅仅是某种援助计划，而不是全面的赫尔辛基框架。实际上，政府现在已抛弃了赫尔辛基模式。那么在这一过程中发生了什么？

赫尔辛基模式从一开始就把政府引导到一个它不想去的方向，即讨论地区性的安全问题。安全是赫尔辛基进程的核心，它开始于西方与华沙条约国家之间的一种交易：西方承认二战后欧洲新的边界，作为回报，苏联及其东欧附属国同意一项初期为有节制的人权议程。但当他们开始为中东设计一个赫尔辛基方案时，美国的决策者们排除了任何这样的交易。美国不愿为这一地区的国家提供任何有关安全方面的东西来换取政治经济改革的重要承诺。政府实际上是心意已决，不允许将安全问题摆到谈判桌上。它完全清楚，阿拉伯国家会马上坚持提出阿以冲突问题。对此，政府不想将其纳入。结果，赫尔辛基模式被迅速放弃了。

这一决定将阿以冲突问题排除到了创议之外，但却不能使其走开。美国官员们以为可以发起一个中东改革的重大政治创议而不讨论和平进程，这种假设是抽象逻辑对政治现实的胜利，是根本行不通的。不错，按照抽象的逻辑，阿拉伯国家可以引进政治改革而不管巴以之间发生了什么事情。巴勒斯坦国的存在很难说是为了科威特能最终向妇女扩大选举权，或者是为了突尼斯能更多地尊重人权。然而政治逻辑是另外一回事。它在中东如同在国内一样固执，一样常常是非理性的。对于阿拉伯国家来说，和平进程是他们所认为的公正的改革议程中不可缺少的一个组成部分。它包括对以色列的压力，而不仅仅是只对阿拉伯国家的压力。

政府放弃了赫尔辛基模式，选择了一种不太锋利的方法来促进中东的变革，结果是创议的核心毫无内容。它要提出范围广泛的社会、经济及政治问题，但在促进美国在这一地区改造过程中想要的核心内容，即民主化方面却毫无所得。创议中计划的亲民主的措施与美国和欧洲自20世纪80年代以来所实施的民主援助计划的标准模板几乎相差无几。它们是各种温和努力措施的混合体，如加强选举管理，培训议会议员，改革司法制度，新闻记者职业化，资助非政府组织活动分子等。标准模板假定，民主改革的愿望是真实的，追求中的民主化进程正在进行，所缺少的只是知识和能力，而援助计划能够提供这些。

但是，前苏联和近些年很多非洲国家的经验已经十分明显地表明，在掌握权力的精英们决心继续抓住权力不放，只感兴趣于通过国内改革来获取国际合法性和消减不断积累的要求真正政治变革的压力的情况下，标准模板几乎没什么用途。这种形势在阿拉伯世界大部分国家都很普遍。核心问题不是缺少民主改革的知识和能力，而是掌握政权的人没有真正的兴趣或愿望来实施那种会威胁其自身权力或特权的变革。因此，尽管标准模板的各项努力不会造成任何伤害，但它们也没有什么深远的帮助。

创议计划的政治构成因素中所缺少的是没有认识到该地区非民主国家在发起真正的民主化进程时所需要采取的关键性政治步骤；另外缺少的是没有指明八国集团国家愿意采取哪些措施（有多少胡萝卜，有多少大棒）来帮助实施这些步骤。关键性的措施依据单个国家的具体形势而有所不同，但有些措施包括：（1）在不允许政党存在的国家（如某些海湾国家），要将政党合法化；（2）在允许某些政党存在，而禁止另外一些政党存在的国家，应当扩大政治包涵性进程；（3）在没有全国性选举的国家，应当举行这样的选举；（4）在定期举行全国大选，但非选举产生的政府部门继续掌握大部分权力的国家，应减少非选举产生的权力部门的权限范围；（5）扩大立法机构的权力；（6）采取具体措施增加司法部门的独立性。这只是一个象征性的清单，很多其它措施有待讨论和界定。要想对封闭的，从根本上来说是非民主性质的大部分阿拉伯国家施加真正的影响，创议就必须处理这些问题，而不要使自己局限于有价值，但实质上却是次要的问题，比如法律援助、妇女领导以及公民教育计划。

但美国不敢对中东国家逼得太紧。部分原因是不能肯定突然的政治体制开放会在一些国家造成什么样的后果。不管词句上怎么表达，美国和很多中东国家政府都共同认为，尽管现在情况不好，但如果让激进伊斯兰团体利用民主开放的机会上台那将更糟。这种忧虑有其存在的理由。中东的环境在目前并不好，无论是美国还是阿拉伯政府，都不能漠视突然变革的潜在性严重后果。

然而，要将创议限制在除了因缺少协商而激起阿拉伯政府愤怒之外不能产生任何显著效果的范围之内，这会使美国看上去像是一个不体面的落败者。美国能够实现更多的目标，但是需要对方法加以反思，认真地接受其所宣扬的与欧洲和阿拉伯国家的伙伴关系目标，并回到原先的赫尔辛基模式上去（见背景信息栏三）。

6月份八国集团峰会的目标不应当是宣布完成的框架，然后让阿拉伯国家签字。这样一种方法错误地以为，美国和欧洲已经与阿拉伯领导人在政治、经济和安全领域长期有着共同的目标和价值，只需要同他们在选择什么样的道路达到目标问题上达成一致。但实际上，阿拉伯国家与美国和欧洲之间只是在遏制不断崛起的愤怒和暴力潮流上有着共同的利益，这一潮流威胁着他们所有公民的人身安全和中东地区的政治稳定。因此，峰会的目标应当是宣布：美国和欧洲首次提议要随着时间的推移而在一系列广泛而深入的会议上接触阿拉伯国家，就如何使三方能同舟共济，共同解决该地区所面临的既威胁阿拉伯社会安全，又威胁西方安全的问题和形势达成一致。创议应当认真面对挑战，形成一种确实能够从基础开始来建造这一伙伴关系的谈判程序，而不是呼吁一种只是对提前安排好的议程签字确认的所谓伙伴关系。

对这样一种议程达成协议不是几天内能完成的事情，它需要长期而艰苦的谈判。目标不应当是就一系列崇高的原则达成一致。在很多阿拉伯国家的宪法和正式接受的国际宪章中已经有了足够的崇高原则。相反，而是应当甄别出具体的问题以及阿拉伯国家为解决这些问题而愿意采取的具体步骤，还有美国和欧洲愿意提供支持的具体步骤。这样一种方法不仅需要阿拉伯国家的真诚，也需要美国的真诚。主张民主很容易，但要承认这样一种事实则要难得多：比如华盛顿极度担心的是，如果埃及政府突然开放政党登记，就会让穆斯林兄弟会自由自在地参加选举。

协商这样一种进程，阿拉伯国家领导人无疑会提出他们自己的要求。他们要知道能期待美国甚或是欧洲做些什么。中东和平进程无疑是会摆到谈判桌上的一个问题。这是美国所无法回避的问题，也是中东政治逻辑的一部分。如果美国官员们要想谈论他们对这一地区感兴趣的问题，他们就必须准备倾听阿拉伯官员所关心的事情。从定义上来说，缺少任何一点从一开始就不能算是伙伴关系了。讨论阿以冲突并不一定意味着解决这一问题。但如果美国要期待阿拉伯国家做出重大的改革承诺，它就应当承认有必要在巴以冲突问题上做出新的持续不断的努力。其它安全问题也需要讨论。清除萨达姆政权改变了整个地区的力量平衡，对很多国家带来了不确定性。很多阿拉伯政府把布什政府的政策看作是对该地区安全的一种威胁。如果忽略了他们的关注，创议就不会走出多远。

要召开像赫尔辛基那样的会议，建议美国应反思其大中东定义。现在包括的国家对应的是美国所界定的与反恐战争有关的地区，而不是对应的相关国家政治领袖们心目中认为有意义的实体。创议应当集中于阿拉伯国家，为其它国家（比如阿富汗和巴基斯坦）的单独创议留下空间。

如现在所想象的，大中东创议已走上了糟糕的开端。它造成了阿拉伯世界的厌恶和欧洲的怀疑。它不可能成为成功建构伙伴关系的基础，没能表达民主化所面临的真正挑战。然而，切实需要与中东和欧洲进行长期的接触，以解决共同的安全问题，并且进而在阿拉伯世界一系列重要的国内问题上开启认真的相互讨论和合作。美国应当放弃在八国峰会上宣布一个惹人注目的创议的想法。取而代之的是开启一个真正的、三方协商的广泛进程，以逐步形成一个新的向前迈进的计划。正如布什总统所承认的，中东的政治、经济和社会问题将需要一代人的接触。政府万万不可低估这一关键性的责任，只提出一个与它所寻求解决的挑战不相称的创议。

背景信息栏一
巴塞罗那进程：变革慢慢发生

欧洲－地中海伙伴关系（以巴塞罗那进程著称，是以第一次会议的主办城市命名的）发起于1995年，目的是促进欧盟与地中海南岸和东岸国家（阿尔及利亚、塞浦路斯、埃及、以色列、约旦、黎巴嫩、马耳他、摩洛哥、巴勒斯坦当局、叙利亚、突尼斯和土耳其）之间在政治改革、经济自由化和社会问题上的合作。成员国承诺实施改革和继续对话。

协议呼吁在三个领域实行改革，分别以政治宪章、经济宪章和社会宪章著称。每个宪章都详细确定了总的原则和工作计划。

政治宪章侧重于安全合作和冲突解决。经济宪章规定了欧洲－地中海伙伴关系国家对自由贸易的承诺；为了缓解经济自由化带来的影响，经济宪章还包含了欧盟成员国通过在“附属措施”（Mesures d’Accompagnement－MEDA）中增加25％的赠款来加大援助的承诺。MEDA资助了结构调整、生意培训和农村发展计划。社会宪章强调公民社会的交流、教育、社会规划和反对破坏性的意识形态如种族主义。尤为显著的是，协议还包含了多元主义政治参与的语言（尽管有些含混）。

巴塞罗那进程在经济宪章目标上取得了有限的进展。它包含了一些具体的贸易自由化要求，以2010年形成欧洲－地中海自由贸易区达到定点。但地中海国家由于担心惹怒国内的关键选民而在实施改革时进展缓慢。欧盟成员国也出于同样的原因而拒不削减农业补贴。

政治和社会宪章目标进展甚微，它们含义不清，有些模棱两可，甚至是相互冲突。欧盟国家没有强迫推行政治和经济改革，以便不至于损害安全方面的进展和首要的经济目标。结果，在这些领域上，欧洲－地中海伙伴关系所能做的也只是召开学术讨论会，发起交流和提供对话论坛。

背景信息栏二
伙伴关系的艰难道路

来自中东

苏联的结果我们都知道了。它解体了；它遭到了经济剥夺；它的人民至少在20年内是最不幸的人民。所以，如果说这就是赠给阿拉伯国家的诱人礼物的话，我们着实不想在赫尔辛基协议中看到太多的这样的礼物。
——沙特•费萨尔王子（Prince Saud-al-Faisal），引自美联社，2004年2月19日

英国、法国、比利时和荷兰老殖民者曾经说过的话……与现代殖民帝国们正在说的话没有任何
区别。
——专栏作家萨拉赫丁•哈菲兹（Salaheddin Hafez），在《金字塔周刊》上发表的对该创议的评论，引自法新社，2004年2月19日

忽视或蔑视巴勒斯坦事业而谈论任何创议或视野……以及不谈以色列大规模杀伤性武器而讨论安全问题都是不能接受的。
——阿拉伯联盟秘书处主任赫赛姆•尤素福（Hesham Yussef），引自法新社，2004年2月19日

我们的目标是让这个文件永远见不到光明。
——约旦外交部长马万•穆阿瑟尔（Marwan Muasher），引自《纽约时报》，2004年3月12日

来自欧洲

如果我们采取一种家长式的态度，我们将会让自己从一开始就遭到失败。相反，我们必须在真诚合作的基础上形成认真的建议，与该地区的国家和社会同舟共济。
——德国外交部长约施卡•菲舍尔在第40届慕尼黑安全政策会议上的讲话，2004年2月7日

我们需要与该地区各国本着伙伴关系一道工作。我们反对由一个忧心忡忡的西方国家所形成的战略，它们是企图从外部强加一个事先制定好的方案。
——法国外交部长多米尼克•德维尔潘，引自《费加罗报》，2004年2月19日。

背景信息栏三
赫尔辛基进程：相互性和持续性接触的价值

赫尔辛基进程是1972年在苏联的坚持下发起的，目的是赢得对二战后欧洲边界的正式承认。欧洲安全与合作会议（CSCE——该创议的正式称呼）的筹备讨论持续了近一年。又经两年多的正式会谈才形成了《赫尔辛基最后条例》，由35个国家于1975年8月签署。在接下来的15年中，赫尔辛基协议成了一个重要的工具，美国和西欧通过它来向华沙条约国家施压，迫使它们改善其人权记录，并缓慢地向政治改革方向发展。

《赫尔辛基最后条例》包括三个篮子。第一个篮子涉及领土与安全问题，承认苏联在东欧的存在。第二个篮子呼吁经济、科学和环境合作。第三个篮子使各方承诺支持更加自由的信息流动和人员为家庭团聚而进行的流动，改善对外部媒体的接触，增进交流活动。条例还包括了公开的履约审查条款。这些规定对于协议的实施是至关重要的。

通过很多次会议慢慢取得了进展。为换取对方在军备控制上做出让步，苏联和东欧国家在人权问题上做出了一些让步。美国利用第一次履约审查（贝尔格莱德1977－1978）谴责了苏联未能履行第三个篮子的规定。不过，苏联同意参加另外一次关于第三个篮子的履约审查（马德里1980－1983），希望以此来推进裁军和东西方缓和。人权问题的真正突破是在维也纳审查期间（1986－1989）。部分是由于华沙条约国内部要求变革的压力日益增强。美国利用苏联的军备控制愿望而迫使其放松移民条件要求，释放政治犯，允许西方电台对苏联广播。维也纳审查还达成了一些协议允许更加公开的观念交流，放松对个人的流动限制，建立保护人权的程序。