香港的民主之路
Getting to Democracy in Hong Kong

作者: 熊美英
译者: 章启晔
（原载于卡内基国际和平基金会《政策简讯》，第31期，2004年8月) 版权信息 作者简介
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对大多数美国人来说，香港的民主化问题就像这座城市与美国之间的距离一样遥远。但自从英国在1997年7月1日将香港交还给中国之后，这城市已经成为中国政治和战略演变、甚至中美关系中的一个重要因素。

美国在香港拥有可观的经济利益。大约有1,100家美国公司在香港营业，总投资金额超过385亿美元。在美国对之有贸易顺差的前10名国家或城市中，香港名列第二。这些利益的持续发展，有赖于公正和负责的政治与法律制度。

当香港还是一个没有完全民主的英国殖民地时，美国在当地的经济利益仍然有所增长，但这并不意味着缺乏完全的民主是无害的。在1997年之前，香港的最终决定权是掌握在伦敦的代议制政府手里，而眼下它是由北京的权威主义的政府——一个对法治的遵从仍然处于起步阶段的政府——所统治。

香港的民主化会影响到大中华的政治前途。如果中国允许香港在短时期内拥有全面的民主，这将反映中国政治改革的前景是乐观的。这乐观的前景将有助于解决中美关系中最棘手的问题：台湾的政治未来。相反，如果北京不允许香港实现全面的民主，美国将不可避免地预期中美关系会有一段更棘手的时期，包括为台湾问题而关系紧张。

美国所面对的挑战是：寻求一种既不破坏香港社会的稳定和繁荣、又能协助香港市民争取民主的途径。

* 香港的民主运动*

2004年7月1日，数十万市民在香港市区进行示威游行，要求尽早实现全面民主。目前，香港的民主是有限的：60名现任立法会议员中只有24人是由直接选举产生的，而现任行政长官是由800名亲北京的专业人士和商界行政人员组成的委员会推选出来的。大多数香港市民渴望有权选举所有立法会议员和行政长官，同时也希望维持他们数十年来享有的稳定和繁荣。

正如2003年7月举行的第一次大规模示威游行时的情形一样，参加2004年7月示威游行的人数之多令北京及其控制之下的香港特区政府大吃一惊。这次示威结束了北京及香港特区政府的错觉，他们一直认为是经济上的受挫而不是对民主的渴望驱使香港市民走上街头。调查显示香港市民渴望民主，同时也反映出北京自2003年大游行后所采取的大棒与胡萝卜的政策并没有改变香港群众的心意。(见图示）。北京必须采取更积极的行动，以避免它所支持的候选人在2004年9月12日举行的香港立法会选举中溃败。

调查显示

92% 的被访者说他们抗议的目的在于希望提前实现全面的民主
55% 的被访者说他们希望表达对经济状况的担忧

来源：《明报》，2004年7月8日。
此调查访问了610名参加2004年7月1日大游行的香港市民。

7•1示威游行如今成为了香港民众诉求以及北京处理这些诉求的能力的标记。2003年游行的参与者抗议的是香港的拙劣管理，例如香港特区政府错误地处理“非典”（SARS）的爆发以及它对内容严苛的反颠覆草案的拥护。在示威者的口号中和在随后的民意调查中，许多人要求在2007年行政长官的选举和2008年立法会议员的选举中开始实施普选；此两日期是香港基本法所允许的最早实现普选的日期。

就“普选”一词，支持香港民主的人士指的是所有达到投票年龄的市民应该有权投票选举行政长官和全体立法会议员。至于这种权利该通过直接选举（直选）还是间接选举（间选）实现还有待决定。“间选”是指市民选举他们的代表，再由这些代表选择公职人员。当有关香港民主的争议继续时，北京和香港民主派都必须澄清这个问题。

无论普选将如何实现，香港市民对它的期盼是明确的。这期盼之强烈使中国领导人感到惊讶和警醒，也促使他们提供刺激经济的措施来安抚香港。他们试图通过允许更多大陆人士到香港旅游以及准许香港商界享有特殊的贸易利益来刺激经济增长。这使得香港的经济很快复苏，群众对北京中央政府的信心也增加了。

然而，经济上的改善并没有满足人们对代议政制的渴望。在2003年11月的地区选举中，赞同民主的候选人以绝对优势取得胜利。在元旦当天，10万名示威者要求普选，这远远超过了预计的数目。

此时，北京转而利用强硬的策略，并采取了两项严厉的措施。在2004年4月6日，全国人大常委会对香港基本法进行解释，对香港的选举制度的任何修改加上了严格的限制条件（见第四页背景信息栏）。4月26日，全国人大常委会宣称香港仍然缺乏全面民主的条件，并做出决定，认为选举制度的任何修改都不能包括在2007和2008年的选举中实施普选。这一举动引起了人们对香港自治、法治和“一国两制”政策的实施的关注。

过去一年的一系列事件留下了三个有待回答的问题：为什么北京如此抗拒香港市民的民主诉求？香港的民主派必须克服哪些挑战来尽早实现普选？美国如何能对香港的民主化作出贡献？

*中国的担忧*

中国领导人担心，一个民主的香港可能会脱离他们的控制。这引申出另一个担心:香港民主选举的先例会激发中国大陆人民挑战共产党的政权。中国的农村人口并未从沿海城市的经济繁荣发展中获益。如果这些农村人口动员起来，共产党的统治将会面临严重的危机。同样，大陆的城市精英也可能把香港视为追求政治自由的典范。

中国官员近期公开发表的评论似乎暗示了另一种忧虑：香港的民主化可能会最终导致香港的独立。北京是否真的有这样的担忧，或者仅仅是使用独立这一名目来合理化其为了阻止香港民主化而采取的强硬措施，这一点仍是一个谜。如果是前者，那么北京是判断错误了。在移交香港之前，香港市民出于实际和情感上的理由并没有考虑过独立是一个选择。他们的水、食物和许多其它资源都来自中国。大多数香港人有亲戚在大陆并与他们保持密切联系。虽然回归之前有些学者探讨了国际法是否允许香港利用它的自决权来寻求独立，但是这种讨论完全是纯学术性的，从来没有引起过公众的注意。

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北京对基本法的解释

在2004年4月初，全国人大常委会解释了香港基本法附件中的两个条款。这些解释对香港的民主化运动具有深远影响：

• 附件一第七条涉及到香港特区行政长官的选举方法。它规定“如需”修改“二○○七年以后”各任行政长官的产生办法，任何修改法案须经立法会全体议员三分之二多数通过和行政长官同意。修改法案也必须报全国人大常委会“批准”。

• 附件二第三条使用类似的语言谈到香港立法会议员的产生方法，区别是选举办法的 修改必须报全国人大常委会“备案”。

香港的民主人士认为，“二○○七年以后”应包括2007年，但香港某些亲北京的人士不同意。全国人大常委会最终确定这词句确实包括2007年。民主人士欢迎这项解释，因为这项解释仍然允许他们争取在2007年实施普选来选举香港特区下一任行政长官。

但是，通过解释“备案”一词，北京为自己在香港立法会议员选举办法的修改过程中，取得了一个民主人士认为是不合理的角色。民主人士相信“备案”并不阻止选举办法修改法案在香港通过后，可以立刻生效。北京不接受这解释，并指出此等修改法案是“宪制层面的立法”，它们不能在缺乏全国人大常委会允许的情况下生效。

最后一个问题是，应该由谁来决定“如需”修改。民主人士提出这词句缺乏主语就意味着香港可以主动提出修改行政长官或立法会议员的选举方法。但全国人大常委会解释“如需”这词句是指香港的行政长官必须向全国人大常委会提出报告，由全国人大常委会来决定是否有这个需要。北京解释，因为行政长官代表整个城市，他的报告“应该是代表了香港各界别、各方面和各个阶层的意见。”

对北京关于基本法的解释的反应是不尽相同的。一些法律专家认为有必要澄清以上模糊不清之处。其他专家在承认北京有权解释基本法的同时，指出这次解释是不必要的，并且威胁到香港的高度自治。

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在回归之后，香港对中国大陆的依赖和两地人民的密切关系变得愈加明显。香港当前的经济复苏很大程度上取决于中国正在增长中的市场。许多香港本地人选择在大陆学习、工作和生活。无数的民意调查显示，虽然大多数香港市民以身为“香港人”而感到自豪，但是他们越来越认同自己是“中国人”。

如果北京把香港的民主化当成一场必须获胜的战役，它就冒险失去赢一场更重要的“战争”的机会——获得崇高的国际地位,及使香港和台湾顺从于大陆。北京对香港基本法的严苛解释以及在4月26日作出2007和2008年不能实行普选的决定都包含了重大的代价。这些举动损害了香港公众的信心，并进一步使国际社会怀疑中国是否真的如它所宣称地那样意图“和平崛起”。
这些举动也令“一国两制”的形象失去了光泽，程度之大已经使台湾群众对北京实现和平统一的态度倍加怀疑。面对如此的代价，北京仍采取这些举动，这似乎表明，中国领导人认为对香港和中国大陆稳定的威胁比台湾独立的威胁更为迫切。中国领导人的这一看法似乎未受另一事实改变:倾向台独的陈水扁在三月份以50.11%的票数再度当选为台湾总统，远远超过2000年选举中他所得到的39.3%得票率。北京似乎认为任何其反对香港民主的举动所可能带给台湾群众的负面影响，它以后都能够弥补。

也许以上所述的担忧减弱了中国领导人的判断力，他们对香港的形势反应过度了。其突出表现就是4月26日的决定。实际上，紧随着4月6日北京对香港的基本法的解释——对香港选举办法之改变加上严厉的条件——之后，在香港进行的民意调查显示，市民对尽早实行普选的支持率已从2003年7月的82%骤降至约50%。香港市民似乎明白到北京不会容忍他们所追求的民主发展步伐和深度，并已经准备等到2012年才进行普选。

如果当时北京选择放手让香港处理选举改革的事宜，香港群众的现实主义及其愿意跟北京作出互相协调的态度会形成一股气氛使得香港的立法会极难会有三分之二的议员投票赞同“2007年普选”的提案。大部分香港60名立法会议员不是坚定的亲北京者，就是支持商业发展的专业人士。后者往往投票支持北京和香港特区政府的立场，除非公众强烈反对某一政策。

就算当时香港市民和立法会都出乎预料之外地坚持在2007年实施普选，北京仍有两种法律手段来阻止其发生。普选必须得到亲北京的行政长官董建华的同意，及必须最终得到不会违背中共领导层意志的全国人大常委会的允许。这一切都表明北京是估计错误了。

*香港民主人士面对的挑战*

香港的民主人士来自不同的背景，其中包括独立的大律师、非政府团体中的活跃分子和政党成员（其中最广为人知的是曾经由著名大律师李柱铭领导的民主党）。与他们的律师或学者的训练相配，许多民主人士是温和派。他们的理性的处事方法吸引大多数市民特别是中产阶级的支持。例如，主张民主的大律师们通过其对反颠覆草案和基本法解释的精辟的法律见解在社会上建立了声誉。当然，有些民主人士偏爱较激进的方法（例如定期抗议）来表达他们对各种政策的关注。

不管他们之间存在怎样的差异，香港民主人士仍然在他们的底线目标上团结一致。这种一致性表现于他们协调决定在9月的立法会选举中,什么人应该在什么选区进行竞选，以避免因他们之间的内部竞争而把胜利拱手让给亲北京的对手。

鉴于北京对香港民主运动的极大担忧，香港民主人士应该理解，他们越是强硬地争取尽早普选，北京就会越感到受威胁、越容易打出它的王牌——基本法。这法律授予北京规划香港民主化进程的最终权力，而且，北京可以先发制人地用这法律来破灭民主人士的希望。

当然，在理论上民主人士可以利用大规模的骚动来威胁北京，但是无论现在还是在可见的将来，都看不到香港公众会支持这种战略。大多数香港市民是很实际的，他们明白到他们失去的可能会很多。他们希望保持这城市现有的法律框架、繁荣和稳定。尽管他们的政治意识自2003年7月的示威游行以来变得更强，无数的民意调查表明大多数市民最希望的仍是与北京沟通来探索双赢的解决办法。

所有这些考虑意味着民主派的战略应该是通过对话来消除北京的疑虑。民主派的目标应该是为香港民主化的进程设计一张蓝图。若北京连这也拒绝，就会暴露出中国领导人的不理智和不公正，也会招致香港市民和国际社会的不满回应。

可喜的是，北京已开始采取若干步骤与香港民主人士接触，在很大程度上这是为了避免在9月的选举中败下阵来。在6月底，主管香港事务的国家副主席曾庆红说北京从未与香港的民主人士有过“冲突”，从而暗示对话之门是开的。再者, 在7月中旬，北京允许一名15年来从未能踏足大陆的著名民主人士回国。

既然民主人士知道在2007至2008年实现普选的诉求超越了中国领导人所能够容忍的限度，他们就应该放弃这诉求，但同时应要求北京做出相应的让步，那就是要北京承诺，一旦实现普选，香港市民会被允许通过直接选举来实现他们对行政长官和所有立法会议员的选举权力。

北京也应该同意制订一个时间表，表明如果不在2007和2008年，那么在什么时候香港可以实现普选。下一届行政长官和立法会议员选举将在2012年举行——为什么到那个时候选举还不能以普选作为基础？虽然北京的领导人无疑是希望避免普选，但是他们必须明白，尽管只有一个粗略的时间表，对增加香港民众的信心也是不能缺乏的。顺应公众强烈诉求的香港民主人士不可能会放弃这要求。
如果有关时间表的协议不能够达成，民主人士至少应该要求北京列出香港在实现普选之前所要具备的条件。中国领导人经常声称香港缺乏实现全面民主的条件，但他们从来没有清楚地予以解释。民主人士应要求中国领导人明确解释他们的意思。双方也应该同意设立透明和独立的机制来检查香港是否已符合了双方所厘定的条件。

如果北京否决民主人士这些温和的诉求，每年的7月1日很有可能会有更多的香港市民走上街头。中国领导人都像老百姓那样看重“面子”，他们应该避免把每年一度的回归庆典变成每年一度对他们治理的羞辱。如果北京继续阻碍香港市民运用他们的投票权而导致北京与香港民主人士的对抗升级，美国和其它大国会感到必须谴责中国违反了中国本身有关人权保障的新宪法条款，而且全球的投资者也将会调整他们对中国大陆和香港投资风险的评估。

香港民主人士若想取得能影响北京的力量，他们必须在9月12日的选举中显示实力。那天，香港60名立法会议员的半数将被直接选举产生、而另一半则将由所谓“功能组别”的专业人士和商业团体选举产生。如果民主派获得多数议席，北京将会进一步作出妥协。

为此，民主人士必须克服两项艰难的挑战。首先，他们必须鼓励大批市民投票。民主派估计他们只能赢得五个功能组别选举的席位，这意味着他们必须在30个直接选举的席位中赢得26席才能控制立法会。根据他们的评估，除非70%到80%的选民投票，否则这种结果是不可能的。在过去的选举中，投票率只有大约45%。

此外，民主派也必须防止内部的争执。为了分化瓦解和战胜民主运动，北京很可能会加强支持某些候选人而同时削弱其他候选人的名声。民主派需要有非一般的政治技巧来维持团结一致。

*美国的角色*

中国政府阻碍香港民主运动的举动很自然地提高了国际社会的警觉。中国似乎正在背弃它在1984年中英联合声明中所接受的义务。这国际条约允许香港在回归后享有高度自治。

批评中国的人（例如来自堪萨斯州的共和党参议员萨姆•布隆贝克）指出，小布什总统应该运用其在《美国－香港政策法案》的权力，来暂停某些香港现在享有的特殊待遇。这些待遇涉及广泛的范围，包括出口管制、海关、航空服务以及文化与教育交流等等。批评者持的理由是香港已失去享有这些待遇的条件，即“充分的自治”。
这一步是不成熟的、而且会适得其反。因为中国领导人很有可能是误判了香港的真实形势，所以“耐心”才是合适的应对方法。如果北京真想违背“一国两制”的承诺，它早就可以这样做了。事实上，包括美国在内的国际社会公认：回归后的六年半时间, “一国两制”的实行在整体上是相当成功的。

美国的直接干预很可能会破坏香港的信心和繁荣，使得中国为了反对美国而坚持不妥协。香港市民需要鼓励，但不需可能导致比尚未发生的“罪行”更坏的惩罚的那种鼓励。美国应该静观其变，看香港民主派与北京之间的对话是否能够为富有成效的谈判铺路。

美国对香港的政策变化也可能会使香港和大陆孕育反美情绪。例如，当李柱铭在美国参议院作证时，民意调查显示约40%的香港市民反对他的举动，而且对他寻求外部干预感到愤怒。美国不需要国际社会有更多的地区对它的领导感到不满。

最重要的是，美国的政策变化可能会损害华盛顿在中国推动政治与法律改革这个高于一切的目标。北京可能会以终止一些推进法治建设的项目来回应美国对香港政策的改变。北京也可能会使美中人权对话继续中断。在美国支持联合国通过谴责中国人权记录的决议之后，北京便停止了双方的人权对话。若香港的情况是极糟的以及改变美国对香港的政策会转变中国处理香港的手法，那么美国就值得为这些和其它的后果而冒险。但是现在这些前提中没有任何一个能够成立。

相反的，华盛顿应该运用低姿态的外交活动来表达其对香港民主化进程的关注。它越高声反对北京对香港的政策，北京就会越坚定地认为香港的民主派是在伙同美国企图推翻它。美国应该悄悄地提醒中国的领导人：国际上对北京禁止香港在2007－2008年实行普选的批评很有可能增强，从而使2008年的奥运会蒙上阴影，因为中国将北京奥运会看作是一个光辉地标志着中国崛起的历史里程碑。

美国的非政府组织能够起到更为积极的作用。它们可以向相对缺乏经验的香港民主派提供建议，并监督2004年9月的选举以确保这场选举是公正及自由的。

香港市民理应得到支持，但是美国如果根据《美国－香港政策法案》而改变现有对香港的政策,那只会伤害到香港和美国。美国政府和非政府组织有其它更好的途径来对香港的民主化作出贡献。当赌注很高而参与者的力量巨大时，明智的政策要求耐心和坚定。

 

 

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作者简介: 熊美英(Veron Hung)博士是卡内基国际和平基金会研究员，她在中国法律及亚太地区的政法方面有广泛的经验。在学术界和私营企业，她从事的工作和研究包括：中国法律改革，香港的宪法发展，柬埔寨的人权问题，以及中美贸易。 熊博士曾担任香港城市大学的法律助理教授和中国人民大学的访问学者。她曾作为联合国人权高专办公室的顾问，为在中国倡导人权的技术合作提供咨询。她还针对“中国：世界贸易组织与司法审查”的课题为来自中国国务院及各省市的法制事务官员提供培训。熊博士是英格兰、威尔士和香港的大律师，也是纽约和华盛顿特区的律师，她在斯坦福大学获得博士学位。