非政府组织：抗击贫困却害了穷人
NGO: Fight Poverty, Hurting Poor

作者: 塞巴斯蒂安•马拉比
译者: 过 勇
（原载于《外交政策》2004年九/十月刊) 版权信息 作者简介
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摘要

过火的友好威胁了抗击贫穷的战争。一群颇有媒体经验的西方激进主义者日前纷纷造访各援助机构进行抗议，试图阻挠旨在开发发展中国家的项目。抗议行动有利于这些专业的煽动分子，因为他们的抗议理由占据了各大媒体的头版头条。然而，这些抗议却并不见得能帮助那些数以万计生活在缺乏饮用水和电力供应中的人们。

正文

去年，我访问了乌干达。我想知道这个地方如何让非洲令人绝望的贫困局面出现了转机，在20世纪90年代，生活在贫困线以下的人数减少了百分之四十。但是同时，我也希望深入了解另外一个问题。世界银行曾经准备在尼罗河畔一个名为布加嘎里（Bujagali）的美丽小城修建一座水坝。西方非政府组织立即提出了抗议：坐落在加州伯克利的“国际河流网”坚持认为乌干达的环境工程会破坏当地的瀑布，并且当地的穷人也可能会因为付不起电费而被迫离开家园。这显然是对全球化挣扎的一大冲击。非政府组织到底是在对工业化进程进行文明的控制、代表并且维护世界银行所忽视的穷人的观点，还是说它会阻挠促进经济增长并最终使得穷人受益的电力发展，从而反而延缓了抗击贫穷的斗争？

我给伯克利的那些激进主义者打了个电话并询问了一些建议。是谁在运作这个被他们称为不可容忍的乌干达环境工程？由于大坝项目被迫残酷迁移的村民将住在哪里？诸如“国际河流网”之类的非政府组织通常非常乐意帮助西方记者，因为这些新闻工作者一般离那些具有争议的发展项目很远，所以他们有时听到什么就报道什么。但是现在我身在乌干达，并且离项目大坝只有几个小时的路程，因此我得到的答复相对严谨。罗里•帕庭格（Lori Pottinger），发起布加嘎里运动的“国际河流网”激进主义者，解释说她的同事现在都抽不开身；如果我坚持在布加嘎里附近兜转只会引来官方找我麻烦。

我不想这么快就放弃，于是我通过其他方式联系到了帕庭格在乌干达的同事并给他们打了电话。一个友善的声音邀请我直接过去看看。到达之后，这个小组年轻的主任让我坐下，给了我一堆宣传单和报告，这些宣传单和报告是由一个名为“瑞典自然保护协会”的组织资助的。聊了半个小时之后，我道出了自己真正关心的实质问题：这是个什么性质的组织？

“这是一个会员制的组织。”对方回答说。“现在有多少成员了？”我问。负责人爽快地站起来到办公桌上翻了一阵，回来的时候手里拿了个蓝色的笔记本。“这里有个单子。”他自豪地说道。乌干达全国专业环境保护者协会总共有25名成员——并不就是反对为数以百万民众提供电力的广阔平台。

我的下一步就是造访布加嘎里。我巧遇了一位对当地非常熟悉的乌干达社会学家，她答应做我的翻译。她在大坝修建地点边上的几幢建筑物前面停了下来进行登记，负责的当地政府官员并没有吓得去报警而是非常高兴地和我们打招呼。接下来的三个小时，我们一个接一个地采访当地村民，但是都得到了相同的回答：“大坝的人”向他们保证了丰厚的经济补偿，因此村民们都非常乐意接受这笔钱，然后迁移到其他地方。我的这位社会学家同伴提醒说：可能我们在选取采访对象时偏重了男性，他们一般比女性把钱看得比土地更重。这样，我们又采访了一些妇女，可是她们说的仍然是关于大坝项目的好话。反倒是那些住在项目建设区之外的居民反对大坝计划。因为这个项目没有惠及他们，这当然是指没有丰厚的金钱补偿了。

这对于乌干达来说真是一个悲剧。那些认为电力危机就是夏季不断拉轧限电的加州人正在阻止乌干达诊所和工厂的电力供应。不仅如此，对于整个世界抗击贫困的努力来说，这也是一个悲剧，因为许多国家的援助计划就因为激进主义者的抗议活动而被迫中断。一次又一次，由互联网上发起的激进组织对各种发展项目的不公正性发表着耸人听闻的声明和宣言。一次又一次，习惯于轻信世界银行总是花冤枉钱的西方公众相信了这些言论。欧洲议会和美国国会的立法委员们接受了非政府组织的意见，世界银行董事会的官员则以冻结发展项目资金作为回应。

这样做的后果具有荒谬的讽刺意味。非政府组织打的是保护穷人利益的口号，然而实际上他们的抗议在大多数情况下恰恰是伤害了穷人。这些组织宣称是为了保护环境，然而导致的结果却是，这些项目在没有世界银行所规定的环境保护措施的情况下继续实施。同样，非政府组织声称要帮助世界银行保证信誉，然而银行却应该只对持有其股份的成员国政府负责；反而倒是非政府组织应该负责的对象显得模糊不清。不仅如此，有时这些激进主义者强加的罪行根本就是无中生有。如果读者认为这样的说法很夸张的话，请看一下发生在中国西部青海省的扶贫计划。

*赶出大坝*

当1999年4月世界银行最终决定在青海实施项目的时候，没有任何人提出过异议。当时中国是世界银行相当瞩目的一个客户，因为在过去十年间中国已经帮助两亿人口摆脱了贫困。青海项目要将58000名农民从一个寸草不生的炎热山坡转移到省内另一个由一个小水坝灌溉的地方。同时，农民每天的收入能从刚刚解决温饱的水平上增加20美分。中国过去已经进行了不下30个类似的人口迁移项目，所有的计划都推动了扶贫目标的实现。

然而，就在青海贷款项目刚刚结束讨论的当天，世界银行项目经理皮特罗斯•阿克里鲁（Petros Aklilu）接到了一个来自伦敦的名为“西藏信息网”的组织的电话。按照中国的行政区划，青海正好与西藏自治区接壤。因为青海和西藏有历史渊源而且其五百万人口中有五分之一是藏族人，这些西藏问题观察者表示出兴趣也就不足为奇了。阿克里鲁向对方解释说，这一计划将会使迁移到新灌溉地的3500名藏族人受益，并且留下不动的藏族人也会因此而减少当地人口负担。总之，虽然中国关于西藏的政策令人不满招致非议，但世界银行的这一项目却实实在在是为了帮助藏民。阿克里鲁放下电话后也没把这次谈话放在心上。

但是不久他就不得不记起这件事了。短短几天，“西藏信息网”就在自己的新闻栏目发表了一篇关于世界银行一项“有争议的”项目的文章，文中称这项计划将会因为把其他民族的中国人迁移到西藏自治区而对青海省的“人口统计产生巨大的影响”。这当然是一个奇怪的言论。首先，没有西藏人住在目标迁移区：最近的人烟也只是在该计划地区以南37里处居住的276个准备过冬的游牧人（已经得到世行的仔细确认）。再次，自美国独立以来青海省就是中国的一部分，它跟西藏之间再无瓜葛，就如德州与墨西哥之间毫无关系一样。但是“西藏信息网”的行为却没有得到阻止。“把其他民族的人迁移到西藏自治区已经成为当地西藏人主要忧虑的问题”，这个组织的通讯报道暗示着不祥的预兆。

几周之内，这群伦敦激进分子在全球范围内发起了一场联合行动。他们拉来一大帮人组成了一支反世界银行的大军：其中有反对修建大坝的环境保护组织；有反对迁移的人权组织；还有一些反对与中国合作的其他组织。59个组织的代表——一个西起墨西哥东至泰国的令人瞠目的庞大的全球网络——联合给世界银行董事长吉姆•沃尔芬森（Jim Wolfensohn）递交了一封长信，抗议“中国农民进入传统的西藏地区”。抗议者用电子邮件、传真对世行进行狂轰滥炸，华盛顿随处可见反对世界银行的海报招贴，西藏激进分子则干脆在世界银行总部外面安寨扎营。“动物男孩”（Beastie Boys）演唱组合的一名说唱歌星宣称世界银行的贷款将会导致“西藏的毁灭”。

尽管这种言论欠缺准确，但是激进分子还是很快得到了来自好莱坞和美国国会的同盟者的支持。其中最突出的要数新近出演的一部关于西藏电影的著名男演员理查德•基尔（Richard Gere）和来自加州的民主党人士南希•佩罗西（Nancy Pelosi）。1999年6月15日，一篇新闻报道说佩罗西和一个亲西藏的音乐人同台出现，声称世界银行计划将往青海移入“六万汉人”，尽管事实是汉人只占了58000名移民的40％，并且这些汉人根本不是迁移到青海而只是在省内不同地方重新定居。60名国会议员在对沃尔芬森以及另一位来自北卡罗莱纳州的极端保守的共和党人森耶西•赫尔姆斯（Yesse Helms）发起了一连串刁难的诘问后，紧接就一口气开始批评中国和世界银行的做法。当世界银行派遣代表团到国会山试图平息国会议员的情绪时，对方却拿出了一张根本不是青海省的地图，这张地图根本无视藏族人只占青海省所有人口五分之一的事实，整个省都被标为“西藏”。

世界银行四面受敌彻底被孤立。与此同时，学生抗议者和共和党右翼人士也开始发表各自的意见，尽管这些攻击世界银行的人搞错了事实真相，但是却没有人愿意为世界银行说一句话。1999年6月，克林顿政府宣布将会对世界银行的青海计划投反对票。小人暂时接管了世界银行，第一回合他们赢了。

*遭到拒绝的和解*

一般来说，世界银行对这种非难最正常的回应就是应该和抗议者更好地进行沟通，并学会和他们和解。可惜的是，这样的想法太天真了。因为它的前提是假设抗议者是愿意和解的。和这个领域其他推动项目进程的其他组织不同，这些非政府组织几乎个个都极端激进。如果他们停止抨击有影响力的大组织，就不会有人给他们提供资金，也不会有人在新闻报道中提到他们了。部分出于以上的原因，部分也可能是他们深信现状总是不尽如人意，绝大多数非政府组织都没有适可而止的想法。你无论做出何种妥协，他们还是照样会在你的大楼外面组织游行示威。当然，成熟的组织也不是完全没有，比如乐施会、世界宣明会以及世界野生动物基金会这样的组织，还是有可能愿意接受递给他们的橄榄枝的。但是这种情况还是有例外，因为他们必须小心翼翼地表现出合作意愿，不然他们就可能会成为激进分子的下一个目标。

青海项目的第二轮斗争正好说明了这种情况。获悉克林顿政府将会反对这个项目之后，沃尔芬森愤怒了。他非常担心在项目进行过程中美国国会会威胁减少对世界银行的拨款，这样一来会严重影响世界银行本身帮助穷国的能力。他也很忧虑敌对的公众可能会影响自己获得诺贝尔和平奖，而他在好莱坞的熟人也会把矛头对准自己。同时，他更害怕自己最耀眼的成绩之一就这么毁于一旦：自从1995年接任世界银行一来，沃尔芬森就比前任董事长更努力更频繁地接触非政府组织。他邀请世界银行最积极的批评者到家中进行私人晚餐，出差时随到之处都非常重视和非政府组织成员的会见，甚至还在世界银行政策中制定了专门问询他们意见的条款。

当青海项目出现问题的时候，沃尔芬森竭尽全力想要平息这场争议。他把自己的事务暂时放到一边，主动出来倾听非政府组织者的意见。他将项目小组召集到自己的办公室，质问到底是谁捅的这个篓子。努力安抚自己的愤怒情绪后，他偶然发现了一个能够和非政府组织和解的办法：这个项目需要受到世界银行审查小组的监督，而这个小组成员都是有声望的名人，他们负责考察世界银行项目是否符合环境保护或者社会发展的要求。

激进分子提出了这个项目几个不合适的地方。比如他们说项目违背了一项保护少数民族的“特别行动”的要求以及另一项有关迁移必须出于自愿的要求。批评主要集中在项目的环境保护问题上。世界银行将青海定为“B级项目（对环境有中等风险的影响）”而远非高风险的“A级”，因此在环境影响的勘测上所作研究不足。通过把这些问题扔给审查小组，沃尔芬森估算这一下这场关于西藏的政治风波就变作一次对银行运作方针的技术质询。

如果是在一个理智的世界，这种和平策略可能会得到激进分子的些许认同。但是，就在世界银行决定召集审查小组的第二天，两个学生爬上了世界银行大楼并展开了一面旗帜，上面写道:“世界银行支持中国在西藏实行屠杀政策”。私下里，其他西藏组织并不赞成这种做法——毕竟，根本没有任何证据证明有屠杀政策——但是，他们也不愿意公开责难这些同伴。同时，国会议员继续在非政府组织中游走。来自佛罗里达的共和党人议员康妮•曼克（Connie Mack）和来自纽约的本杰明•吉尔曼（Benjamin Gilman）控告世界银行是“文化屠杀”。1999年，众议院一个委员会投票决定把对世界银行的软性贷款减少两亿两千万美元。

当审查小组前来质询时，他们所做到的只是把激进分子带进了银行大楼里面。小组负责人加拿大环境保护主义者吉姆•麦克奈尔（Jim MacNeill）明显就站在激进分子这一边，而对世界银行简直就像在检举揭发一样。比起像是青海计划是否能减少贫困这样的大问题上，他似乎更关心世界银行环境保护政策中的技术漏洞。青海计划能否扶贫，这一问题的答案无疑是肯定的，可惜审查小组却对此无动于衷。那这项计划是否会引起环境问题呢？底线是不会，但是审查小组却一再对世行的程序上吹毛求疵。

2000年4月，审查小组递交了一份长达160页的控诉青海项目的最终报告。报告坚持认为这个项目本该把环境风险定为A级，项目对于蒙古和西藏游牧民族的关注也不够，而且因为采访不是保密的，导致自愿迁移者的招募完全像是一种妥协。审查小组的报告没有太担心A级环境评估是否就有理由推翻项目本身，也没有顾及牧民是否会从项目所提议建造的诊所以及其他设施中获益这些问题。报告没有详述这样一个事实：无论采访的状况如何，农民自己希望迁移的愿望是勿庸置疑的。事实上，希望迁移的人数远远超越了这个项目的计划之内。

2000年6月，世界银行的管理层做出了最后的让步，提出再花一年时间对项目进行研究和准备，世界银行估算这一举动需要花费两百万美元。然而，非政府组织却继续打电话要求取消该项目。7月，世界银行董事会驳回了经理们的申请报告，青海项目之争的第二回合也结束了：中国通知世界银行，它将撤回融资的请求。

就在世界银行撤出青海项目之后不久，西藏激进主义者的代表们跑来会见沃尔芬森。他们听说中国政府正在独立实施迁移计划。后来证实中国准备忽略世界银行的环境报告将更多的人口迁移到新的地方。非政府组织大费周章地想要获得有关中国政府计划的细节，于是他们问沃尔芬森知道些什么。“我怎么会知道发生什么呢？”沃尔芬森没好气地回敬说：“你们不是刚把我们从那儿赶出来了吗？”

*沉睡的世界银行苏醒了*

关于这一事件的各种版本在全球范围内广为流传。世界银行设计出了一个不可能没有瑕疵但着实合理的项目。非政府组织却抓住这些瑕疵不放，甚至还对这些瑕疵添油加醋地加以描述，不住地煽风点火。世界银行取消了这个项目，但是项目却还是照常进行，只是降低了世界银行本身对社会和环境所能起到的保护作用。就因为害怕非政府组织的诘问，世界银行不得不按照以防万一的方针花费数月的时间和数百万美元在项目准备上。根据世界银行在2001年做的一项研究，每年花费在项目准备上的费用就在200万到300万美元之间。这些钱都来自世界上的穷人身上，而被拖延的时间意味着又有数月没有世界银行项目提供饮用水和电力供应——又一次地伤害了穷人。
世界银行耗费的金钱和时间甚至对这些非政府组织一向崇尚的环境和人权也没有多大好处。因为和世界银行合作需要很高的投入，越来越多的国家选择向私人资本市场借贷。比如，中国2000年向世界银行借贷了17亿美元，而2001年到2002年间只借了不到前几年数额的一半——中国不通过世界银行投资修建基础设施，可以减少审核。有些限制政策虽然非常必要，可是自从非政府组织的打击风波之后，世界银行竟开始考虑那些主张完美保护主义的激进分子的提议。总之，世界主要的开发机构已经脱离了发展中国家的现实需要，而陷入了危险的境地。

但也有好的方面，那就是世界银行内部许多成员开始不再高估这种窘境的严重性。青海问题之后，又加上沃尔芬森近十年来对非政府组织的不断努力，他们正确地意识到谁都无法估计到所有的意见和批评。比如说，世界银行邀请了几个非政府组织参加一个确定未来大坝修建水平的讨论制定工作；可是制定出来的一系列标准太苛刻了，这样的大坝根本不可能修建出来。2001年底世界银行内部的一组成员站出来说服了董事会，认为本机构不该被这一委员会的过分要求束缚住了手脚。这一年，一个由世界银行指派、由非政府组织领导的萃取工业委员会就因为污染问题呼吁世界银行取消所有原油和煤炭项目。但是这一要求忽视了必须在一定程度上满足的全球能源需求，并且它也没有注意到现在有23亿人口使用木头和其他生物燃料，导致了更多的森林采伐和空气污染。令人欣慰的是，世界银行管理层拒绝了委员会的这一建议。

然而，这种初次较量必须得以扩展到其他的机构。青海之争的教训是世界银行不能和非政府组织单打独斗。评论家、政客还有好莱坞名人都必须联合起来抵制活跃的激进分子偏激的观点。

世界银行的困境是困扰着全球化的难题的一部分。世界上许多富有国家的政府，特别是在华盛顿，公共政策是由一些名目令人眼花缭乱、为了狭窄目标争论不休的利益集团决定的。相类似的团体总是给世界银行等国际机构出一些难题，要求它们考虑细小的问题：不能伤害当地人，不能伤害雨林，不能涉及到有损人权、西藏或者民主方面的问题。无论这些激进主义者的动机听起来有多么高尚，也无论银行机构的问题听起来有多严重，不断的争议却不仅威胁到了世界银行，也威胁到了地区发展银行，以及类似美国国际开发署等政府援助机构的运作。如果现在的情况不得到解决，世界也许会丧失各大组织提供好处的可能性：超越小型组织追求的单个问题，在复杂的险恶环境中捍卫人类的最高利益。

超越银行

北美总是对天然气这种相对洁净的化石燃料需求非常大。在秘鲁遥远的东南部丛林储藏着几万亿立方米的天然气。开发这种资源对整个半球的能源保障、空气质量以及秘鲁经济都非常有益。它能够帮助秘鲁从一个能源纯进口国转变为一个经济高增长、就业率提高、政府税收增加的纯输出国。

显然，在雨林里修建运输管道势必存在破坏环境的风险。因此，2002年当一个私有企业联盟向美洲发展银行（IDB）申请贷款建造由亚马逊丛林开始延伸到秘鲁海岸的卡米西天然气管道时，美洲发展银行要求必须确定这些风险问题。

正如亚洲发展银行和非洲发展银行这类地区发展银行一样，美洲发展银行没有世界银行那么受人瞩目，因此也就较少受到非政府组织的非议。但是卡米西项目最后证明，没有任何多边机构是可以避免非议的。美洲发展银行所实施的环境计划——咨询了社会民间组织，考虑到了项目地区附近的居民并尽量减小建设区域——并没有给非政府机构提供足够的理由，它们还是要阻止这一项目。

非政府组织的抱怨也并非完全没有价值，完全消除这样一个项目的风险是不可能的。但是就在2003年9月美洲发展银行董事会一致通过卡米西项目的同时，董事会中46名政府代表中就有45名认为，总体来说，美洲发展银行的参与会减少该项目对环境和社会生活的影响。只有美国政府投弃，表示反对这个决议。美国非政府组织曾成功阻挠了美国进出口银行提高对这个项目联盟两亿一千四百万美元的信用额度。

非政府组织是怎样成功阻挠这个项目的呢？那就是利用残酷的政治手段掺和进一堆看似合理却无法定论的环境问题。他们抓住乔治•布什政府同从卡米西获益的亨特和哈里伯顿两家石油公司有牵连的事实，提出布什因为任人唯亲而对环境问题毫不关心。这一言论正好击中了布什政府的软肋，从而产生了一个荒谬的结果：美洲发展银行董事会的46个成员中，唯一一个反对该项计划的人却也是唯一一个和亨特与哈里伯顿公司有关的人。

斗争还没有结束。抗议卡米西项目的非政府组织正在努力迫使美洲发展银行采纳新的环境保护措施，这些措施至少也跟世界银行的政策一样苛刻——正好为非政府组织所用，以阻挠未来更多的项目。如果他们获胜，美洲发展银行就必须接受那些可能会损害到贫穷借贷国利益的环境保护运动议程。

 

版权信息: © 本文版权为卡内基国际和平基金会所有。
作者简介: 塞巴斯蒂安•马拉比 （Sebastian Mallaby）现任《华盛顿邮报》的专栏作家和编辑，这篇文章改编自《世界银行：一个关于失败的国家、金融危机以及国家穷富的故事》。