东亚地区的政治波动与良好治理
Political Volitility and Good Governance in East Asia

（裴敏欣在第三届“亚洲发展论坛”上的演讲，2001年6月13日，曼谷）版权信息 作者简介
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在过去的20年里，东亚的政局，如同它的经济面貌一样，发生了翻天覆地的变化。几乎所有的主要东亚国家都开展了与快速的经济发展并行的政治改革，从而改造和重建了管理体制及其实际操作。尽管各国政治变革的步调不一致，但是整个发展趋势是明确的：政治参与的程度大幅度提高，政府面临愈来愈大的压力要求它们更开放、更有信用度，对良好治理——以提供公共物品的有效程度来衡量——的要求日益增加。在一些国家里，政体的变化——从独裁统治变为民主体制——极大地加速了这些趋势。但是，即便在没有发生类似政体变化的国家里，这些趋势也是显而易见的。

诚然，这些发展趋势也带来了新的挑战。最值得注意的挑战是东亚地区的政治波动程度在不断增加。在这篇短短的演讲中，我将探讨与东亚政治波动有关的三组问题：
1. 政治波动的概念与度量标准以及在它们在东亚地区的应用；
2. 引起东亚地区政治波动的根本原因；
3. 政治波动对政府政策和治理的影响

*政治波动的概念与度量*

在概念的层面上，即便波动和不稳定的表现形式也许是相似的（比如说政府更替及其可能对社会和经济活动造成的短期、不稳定的影响），我们也不应该把政治波动混同于政治的不稳定。严格地说，政治波动在三个关键方面不同于政治不稳定。首先，政治暴力的程度在波动的政治制度中很低，而在不稳定的政治制度中则很高。其次，政体变化（或者说权力的主要制度的转型）的可能性在波动程度高的政治制度中是低的，但在很不稳定的政治制度中却是高的。最后，政治波动的直接影响往往局限于政治进程和制度本身。与此相反，政治不稳定的直接影响则远为广泛——不仅是政治进程和制度受到政治不稳定的伤害，而且社会和经济也不能幸免于难。换句话说，政治波动几乎不产生扩散作用，而政治不稳定能够产生巨大的、通常是负面的扩散作用。因此，由政治波动和政治不稳定导致的不确定性在本质上是不同的。对于政治波动的制度来说，这样的不稳定性通常涉及到的是具体的政府政策和个人。但是，在大多数情况下，对于政治不稳定的制度来说，这样的不稳定性涉及到的恰好是当前政权的生死存亡。事实上，波动的政治制度不一定是不稳定的。而不稳定的政治制度可能没有波动现象（例如，20世纪90年代初期的印度尼西亚在政治上不是非常波动的，但是它相当不稳定）。如果我们使用这样的概念尺度，我们可以说泰国具有高度的政治波动性，但其政治不稳定性低。另一方面，今天的印度尼西亚具有高度的政治不稳定性。

根据政治波动的概念，人们可以使用实证数据来度量它。我们用以下指标来度量政治波动的程度：

1）政府的更替——对政府更替的定义是整个一批曾经控制政府的行政或立法部门的政治领导人被取代。在大多数情况下，政府的更替意味着执政党的更替。政府的更替在概念上有别于政体的变化（那意味着获利和实施政治权力的规则的彻底变化）。政府的更替可以导致政体的变化，也可能不会。例如，2000年台湾民进党政府取代国民党政府是政府的更替，而不是政体的变化。

2）领导层的更替——这只是说主要的个别领导人而不是整个政府发生了变化。这样的变化发生在两个层面上。高层领导的变化通常涉及到总理级官员的更替，但政府在其它方面保持不变。（例如，2000年台湾“行政院长”唐飞的辞职就是一个典型的例子）。高层领导人的如此变化非常罕见。更常见的是内阁层面的变化。由于内阁的成员直接制定政策，这样的领导层变化比高层领导的变化对政策的影响可能更大、更直接。

3）政党结构和一致性的变化——政党的形成与瓦解是政治波动的重要指标，因为在所有的现代政治制度中，政党担负着动员民众在政治上支持政府的重要使命，所以。新政党的崛起和老政党的衰落（或崩溃）通常会对政治进程产生直接和即刻的影响。

4）重大的制度变化——如果游戏规则持续变化，那么政治制度的波动程度更大。这样的变化通常涉及到对宪法的修订以及对政府不同部门的权力关系进行重大调整。

5）主要政策的逆转——政策变化本身不应该被看作是政治波动（主要因为这样的变化是例行公事）。但是，重大的政策逆转应被视为政治波动的征兆，因为它们很能体现领导层的优柔寡断和政治联盟的脆弱。事实上，重大的政策逆转可以被视为政府变化的替代物，因为政治联盟的伙伴可以利用这种手段来寻求相互妥协而不至于将政府或个别领导人推下台。

如果我们在以上五种指标的基础上为东亚设计一套“政治波动指数”，它非常可能显示自20世纪80年代后期以来东亚政治波动显著增加。从整体上看，政府和个别领导人的执政时间大为缩短，反映了政府和领导人的变化更为常见。重大的制度变化也更经常地发生。以原有执政党的衰落和瓦解以及新政党的倍增来衡量，政党制度的分裂程度业已大幅度增加。以下表格简要地记录了这样的变化。

国家或地区 政府更替的频率 领导层更替的频率 重大制度
变化的频率 政党分裂的程度 主要政策逆转的频率
泰国 ++ +++ + ++ +
韩国 + ++ + ++ +
日本 +++ +++ ++ ++ +
菲律宾 + ++ + +++ +
台湾（中华民国） + ++ ++ ++ +
印度尼西亚 + ++ +++ ++++ ++
马来西亚 = ++ = + +
新加坡 = = = = =
注：+号表示频率的程度；=号表示没有观察到波动。

一般说来，东南亚国家也许在政治上更为波动（新加坡例外）。似乎有一些制度因素影响着波动的程度。由于总统制下权力集中，而高层领导的变化能够通过政府及其政策引起巨大的反响，所以总统制也许比议会制更具有政治波动性。如果总统制以高度分裂的政党制为基础，政治波动的程度会进一步增强（例如菲律宾和印度尼西亚的情形）。设立议会制的泰国具有高度的政治波动性，也许会使这种归纳存有疑问。不过，泰国的情况证实了另一个制度因素的重要作用：政党制度。泰国政治的波动主要是出于其分裂的政党制。理论上，政治波动的程度也许确实与政党的数目有关。人们可以看到在一党独大的制度（但不必然是一党制）和两党制中政治波动的程度很低，而在有三个或更多大党的制度中波动的程度很高。虽然过去在一些东亚国家里一个政党占据统治地位的制度造成了政治波动程度较低，该地区最近的趋势似乎指向政党更为分裂，即便在那些国家里一度拥有更牢固的一个政党占据统治地位的制度（比如日本、台湾和马来西亚）。

*政治波动的根本原因*

造成政治波动程度在东亚增大的因素有许多种。我在这里简要地确定三个主要的原因。

首先是民主化的政治变革。自许多东亚国家完成从独裁统治向民主的转型以来，政治波动在该地区的不断增大并不是偶然的。民主化会导致更高程度的波动，在很大程度上是这种过程对政治制度影响的结果。

——这种转型过程往往释放出新的政治力量，特别是那些在旧政权下被否决发言权的团体。因此，政治参与者变得更为多元化、更少受到政治精英的控制和操纵。在某种程度上，这些团体的出现直接造成政党的分裂（随后详加探讨），因为政党或派系形成以适应它们的要求或将这些团体的力量转化成资本。

——同时，民主化也彻底改变了许多关键的政治制度，比如说选举、立法和司法规则与实践。整体上看，政治制度变得更为开放。但是政治开放会导致料想不到的结果。当利益团体利用它来促进它们的狭隘利益时，开放能够提高波动程度。尤其是开放极大地方便了政治联盟的形成和瓦解，因此有助于波动程度的增大。
——分析家往往会观察到在这两者之间的差距：一方面是参与度和期望值的剧增，另一方面是现行政治制度与实践的适应能力。新近确立的制度往往需要时间来成熟和巩固。但是，新近获得权力的团体对失败的容忍程度不会很高。如果政治领袖不能够满足这些团体的要求，其后果常常是可怕的。民主社会中的公众不满对在职官员来说是致命的（虽然对民主制度来说不是）。于是“把恶棍撵出去”成为民意测验中常见的现象。

——作为精英阶层变节的结果而产生的选择余地。在旧的政权中政治和社会的精英是统治当局不可或缺的组成部分。民主的出现以及由其导致的政治竞争的加剧，意味着精英分子不再需要对特定的领导人团体或利益保持忠诚。精英阶层变节因此在新兴民主国家中变得常见（而在旧的政权中，这样的变节会意味着政治上的自杀，如果不是实际的自杀）。在一个容易导致精英阶层变节的政治制度中，投票者对现有的政府和政治联盟具有更多的选择余地。此类对立于精英的人物的出现使得形成强有力的、足以赢得选举的对立面更为容易。

其次，社会－经济的现代化。在一些国家中，这种进程有助于民主化，而那随后导致波动程度上升。即便在仍然保持独裁制度的国家中，社会－经济的现代化使这些社会显著转型，并使它们变得更为开放。近年来，全球化步伐的加快和信息革命的出现为正在东亚进行的社会经济的现代化增添了新的因素。总的说来，这些不同的社会经济因素的汇合有助于波动程度的提高。

——获取信息。不管它们政治制度的性质如何，今天本地区的公民通过各类媒体对信息的获取是史无前例的。（毫无疑问，与在专制国家里的公民相比，在民主国家里的公民能够更多地和更自由地获取信息）。特别是在民主社会中获取信息范围的扩大对政治的影响是直接而立即的，因为在那里政府通常需要为它们的政策和表现负责。作为得到世界其它部分的“最优方法”信息的结果，对可以接受的政府表现的预期也会提高。此类知识通常导致公众对他们政府的要求更上一层楼。获取信息范围扩大的另一重影响是透明度更大：政府感到越来越难以隐瞒重大的政策失误和丑闻。揭露此类政府失灵通常会削弱现任政府及领导人的政治力量并促使他们失去权力。

——物质和社会的流动性增大。这些变化具有深远的政治影响。虽然难以精确地度量，但是，作为物质和社会流动性更高的结果，最重要的影响之一是公民获得的“权利意识”不断增强。更清楚地意识到自己权利的公众更有可能在许多公共政策的问题上坚持自己的意见。此外，物质和社会的流动性更大也推动了大规模地将个人组织成为政治上强有力的团体。

第三，“政治的不干预”。高度波动的政治制度的最常见特性是脆弱或分裂的政党制。在政治生活中，政党起着类似于金融市场中银行的作用：它们将利益团体与政府的决策机构联系起来。但是，在最近数十年间政党没有像以前那样良好地发挥这种作用。因此，它们的吸引力已经下降。（我们可以在全球范围内看到这样的下降）。政党吸引力的下降是多种因素的结果。

——意识形态的衰败。在冷战后的时代，当左派和右派之间的意识形态分界变得极为模糊、并且左派的意识形态失去了它们的吸引力的时候，情况更是如此。在过去，意识形态有助于使政党团结一致。今天，意识形态的萎缩不可避免地导致政党健康状况的恶化。
——传统支持力量受到侵蚀。政党在传统上依靠因阶级和宗教信仰而分界的团体作为支持它们的基础。不过，因为经济现代化有助于使这些传统的分裂不再那么明显，所以政党没有发现能够确定其支持者的新的社会断层。作为其结果，政党的社会基础变得更为不固定、也就是更不可靠。

——组织的僵化。这在一党独大制中更为常见，在那样的国家中长期执政的政党实际上享有数十年的政治垄断。牢固掌握权力的执政党更可能看到它们的组织能力僵化和下降，因为在缺乏来自反对党的强有力的竞争压力的情况下，这样的政党容易退化为庇护机器而不是利益聚合和政治动员的机构。作为其结果，长期执政的党变得腐败，不再接触政治现实；它们在选举中失利是不可避免的（正如日本的自民党和台湾的国民党的情形）。这种病状在一党制的国家（比如越南和中国）中最为严重：在那些国家中执政的共产党已经看到它们的组织能力严重退化，原因在于大规模的内部腐败和玩世不恭。

——非政府组织的革命。政党的衰败伴随着非政府组织的地位上升并不是偶然的，后者是新的作为公众与权力机构之间的“政治媒介”。虽然在东亚非政府组织的革命不像在更发达的国家里那么剧烈，但它仍然对政治景观产生了影响。非政府组织的地位提升以多种方式促进了政治的波动。它们是现有政党的竞争者，能够侵蚀这些政党的支持基础。在一个基于阶级和宗教的传统政治身份变得淡漠的时代，非政府组织为特殊事业而发起的运动更能满足公众的更为明确的需要。最重要的是，非政府组织的政治忠诚度易于变动不居：它们对某些政党的支持不能被认为是理所当然的。

*高度政治波动的影响：高度的波动是否造就良好的政府*

尽管缺乏对多大程度的波动可能影响到政府提供公共物品的能力的系统化研究，我们仍然可以看到高度政治波动的影响意义深远。迄今为止，高度政治波动的最有力的影响似乎是它在于政治高度波动的国家中对政府类型的影响。事实上，此类国家具有一个共同点：弱势政府（即以少数票数当选的政府）。这张名单上有韩国、泰国、菲律宾和台湾（有人也许会把日本也包括进去）。当然，高度波动性是自我增强的——如果根本的结构因素仍然保持不变，那么波动的政治制度会随着时间的推移而变得更波动。

在理论上，高度的政治波动可能对政策具有负面效应。很明显，高度的波动——导致政府和关键人员的持续更替——使得保持政策的连续性更为困难。在主管经济的官僚机构更为政治化的国家里，高度的政治波动对主要经济政策可以具有特别令人厌恶的影响。其结果更可能是政策的逆转和瘫痪。最大的危险是脆弱的政治联盟可能以长远的公共利益为代价来换取短期的政治获益以保证它们在政治上的存活。在这样的条件下，总统宫殿或总理住所的旋转门可能快速旋转，但是，除了在政治上死亡的那些尸体之外，良好的公共政策并不会出现。（过去10年里日本政策失灵的例子就足以证实这个论点）。

最令人感兴趣的问题是高度的政治波动是否能够有助于减少政府中的腐败。理论上高度的政治波动应该使政府更清廉，因为在波动的制度中腐败的官员更容易被赶下官位（看看在菲律宾前总统埃斯特拉达身上发生了什么）。但是，在另一方面高度的政治波动也意味着政府官员在职时间更短、抓现钞的可能性更大——因此，他们可能变得更贪婪，因为他们只有短暂的在职时间来补偿他们的政治投资。
因此，关于政治波动对治理的影响的问题上，我们眼下拥有的问题比答案要多。对于政策制定者来说，应该优先开展对发展中国家的政治波动、特别是此类波动对公共政策的影响的研究项目。

 

 

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作者简介: 裴敏欣(Minxin Pei)是卡内基国际和平基金会中国项目的主任和高级研究员。