中国发展能源效率的融资问题
Financing Energy Efficiency in China
作者:
钱德瑞(William Chandler)，桂和莉(Holly Gwin)
译者：文纳
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导言
对于气候保护来讲，清除投资中国清洁能源的障碍可能比任何全球性气候条约的贡献都大。如果决策者不承认和面对具有巨大潜力的清洁能源市场的现实，这样的气候条约将会因市场的失真而变得滞后，最终导致失败。
本文叙述了中国减少温室气体排放的国内和国际合作的问题，并提出政策调整建议。
幸好，中国已经把提高能源效率和能源的可持续发展作为优先政策。现在只有欧洲的汽车燃料经济性目标比中国高。没有一个国家像中国这样制订确切的目标——计划到2010年将能耗强度降低20%。
但是，一些政策的调整，也就是复杂并浪费时间的“官僚作风”带来了意想不到的后果，阻碍了中国的能源发展。信贷控制、外资法、公司成立规章，甚至连联合国气候变化框架公约《京都议定书》创设的贫富国家之间排污权交易制度即清洁发展机制(CDM)项目，都在被批准的过程中发生了不必要的耗费和过分的争执，增加了项目开发者的金融风险和成本。这些在清洁能源投资方面设立的令人费解的障碍，阻挠了中国兑现其雄心勃勃的清洁能源目标的实现。
尽管消费者使用清洁能源的动机源于居高不下的能源价格和能源供应不足，但中国的能源市场缺乏某种基本的实施清洁能源措施的机制。中央政府制订的目标与省级和地方政府的执行之间有一定的差距。
中国清洁能源资金的状况
中国能源效率提高存在的资金问题并不像通常大家所抱怨的那样：因为廉价的煤炭供应过多，或因为漠视环境的恶化。首先，煤炭在中国还是一种价格高昂、运输困难的能源资源。清洁能源是中国最高层主张的优先政策。中国的领导人甚至已在讨论截至2050年的减少温室气体排放的目标——虽然从2025年的标准来看，那时的温室气体排放量也比现在的高。
中国以令人印象深刻的、出于良好意愿的国家政策来促进清洁和可再生资源的使用，很多国家，包括美国在内，都还没有产生这么认真的想法。2002年，其颁布的《清洁生产促进法》要求企业“对本企业产生的废物和废热” 进行回收使用。该法还提出“评估环保效果……要根据是否优先采用了清洁能源生产技术……” 2005年颁布的《可再生能源法》给予了财政上支持。其中第25条授权金融机构对发展和使用可再生能源的项目以补贴汇率予以优先贷款。
中国的领导人也不时重申他们对这些开创性政策的支持。胡锦涛主席就清楚地表示强烈支持清洁能源的目标，例如，他最近说：“中国高度重视节约能源。……并把节约放在首位。”这种政治上大力支持清洁能源的做法，创造了一个有利的市场。但是，由于用于提高清洁能源效率和其他方面的资金不足，这个市场的规模有限。
在中国的清洁能源资金方面，有四个政府没有解决的重要障碍：
- 举债融资
- 对外资股权的限制
- 中央和地方政策的偏差
- 没收性税收政策
本报告论述了上述障碍，以及投资风险和《京都协议书》清洁开发机制(CDM)无意中造成的制度条例滞后的问题。报告还为加速中国清洁能源的发展提出了调整政策的建议。
对举债融资的限制
中国在投资本国清洁能源方面存在困难，这看起来似乎是可笑的事情。然而，中国的资本市场——无论是股权还是公司的短期债券——在世界上都列在末位。在中国，举债融资缺乏灵活性。在美国，每年公司债券融资额为5万亿美元，但是在中国，几乎没有这种融资方式。与其他发展中国家相比，中国的股本融资市场只占资本市场的25%，公司债券只占2%。而且，与韩国和日本同阶段的发展状况相比，中国使用投资资本的效率非常低。中国金融体制融资渠道中只有四分之一的新资金能够流入私人公司。这个数字是非常触目的，因为私人公司的产值占GDP的一半还多，而获得国家大量信贷的国有企业的产值只占总产值约四分之一。这种状况导致了资本生产力的下降。当前更重要的是，投资和有效开发清洁能源的将是私人企业。因此，目前的金融体制必然妨碍清洁能源的融资。估计公司交付税收后，还要付10%的利息——这也是一个融资障碍。基本税收要求任何借款来进行提高能源效率和可更新能源项目的公司，把利息的10%付给中央政府。与强行限制高消耗能源部门的借贷和没有风险借贷机制相比，这样的障碍还不算什么。最大的受管制的公用事业——火力发电厂（平均每周建设两个）——就没有受到清洁能源项目所受到的限制。在过去的几年里，对这些公用事业每年的投入是500亿美元。中国每年对火力发电的投资是清洁能源的9倍。这种让人失望的比较只是部分源于全世界都存在开发新能源所遇到的各种各样的障碍——贷款机构对新能源事业知之甚少，而开发者也缺乏与投资者沟通的经验。中国还有其特殊的障碍：投资控制、成立公司的各种规章制度、高利贷法、借贷条例，以及一些还在变化之中的清洁发展机制(CDM)管理条例。这些问题，加上中央与地方在制订和贯彻条例的过程中缺乏协调，使外国投资者望而却步——甚至用恐慌形容也不为过。所以，尽管中国有14000亿的外汇储备和36000亿的国内银行存款，但对清洁能源的投资却存在困难。一个主要的问题就是贷款限制无意中影响了高耗能部门的效率。为了控制重工业的扩张性发展，中国政府禁止向钢铁公司和水泥公司贷款。这种严厉的工业政策是一种货币政策的替代品，但却在很大程度上堵塞了清洁能源的融资渠道。谨慎的银行不敢与严厉的政策背道而驰，而高效能项目则被怀疑是控制投资的一个领域。这种类型的控制增加了能源生产力投资的交易成本。但是，人们想要制造高效能源物资的就是新型的现代高效工厂。要想更进一步地提高工业能源的效能，就必须关闭一些由地方政府所有和运作的老旧工厂，这些老厂的低效是由于管理不善和技术落后造成的。这些工厂缺乏经济学家们所谓的“预算的硬约束”，也就是，宁愿关闭它们也不要亏损。但是，因为这些工厂是国有的，关闭它们就有很大的政治障碍。更糟糕的是，利率的上限无意中使高效能工业项目无法获得“风险”贷款。中国高效能源投资的回报往往超过每年50%（一般是不超过两年的还贷期），而银行一般不允许以高于8%的利率放贷。利率的上限规定使中国国内银行不愿意发放风险贷款。这种不能获得“风险回报”的做法对于具有风险特征的提高能源效能的行业，尤其是一个麻烦的问题。这种行业的风险特征包括：
- 借贷者以前没有过贷款的经历
- 银行没有针对高效能源措施的经验
- 公司往往在没有金融安全的情况下开始提供能源服务
股东贷款无法帮助解决问题，因为外国投资者对一个要开始运行的中国能源服务公司发放贷款的话，要看其风险回报率的情况。他们把这样的贷款看作一种“垃圾债券”（一种商业冒险金融工具，市场上流通的债券根本就没有或不入等级，统称为junk bond。junk bond风险很大，但一般利息较高——译者注）。 “垃圾贷款”的投资者期待的收益不超过美国政府债券安全收益的4-10%，而他们最终往往得到每年超过20%的收益。在中国这样一个经济和法制体系都不确定的国家里，要想增加投资的风险收益，就要提高刺激贷款或投资的应得收益。不过，中国对外国股东给予中国合资企业的贷款利率限制是不超过10%。这种收益一般不能平衡风险。
国际金融公司（简称IFC）脱颖而出，是因为它为中国能源效率项目的融资提供了解决方案。国际金融公司抓住了问题的两个主要方面——一方面，工程融资需要技术援助；另一方面，进行风险规避的金融机构，特别是中国的私营银行，需要贷款担保（具体情况参阅表1）。该公司在方案策划和实施方面获得了成功，在六个月的时间里，它获得了中国政府以外汇提供担保的批准，获取了总额为6亿5千万美元的能源效率项目。
对外资股权的限制
在中国分配外资股权是件困难的事情。一方面是由于股权与债务的杠杆作用不易调节，正如上面我们解释的那样。但另一方面，外国投资者如何来中国进行投资，包括在清洁能源方面的投资，以及如何返还收益，都受到基本的限制。这些问题一直是让清洁能源投资者头痛的问题。
背景资料1: 确定解决方案—国际金融公司的贷款担保计划
2006年，国际金融公司开始实施一项贷款担保计划，对中国私营银行向能源效率项目提供的贷款进行担保。国际金融公司在向能源效率项目提供贷款的过程中处于“第一损失责任”（first loss posititon），以保证私营银行在与能源服务公司或某个行业集团合作承担最初的几个能源效率项目时，其贷款蒙受的损失不会超过25%。这使银行家得以熟悉对他们而言陌生的业务和业务操作流程——节省成本的效率投资。国际金融公司价值6.5亿的项目一经推出，很快被抢购一空。国际金融公司最近承诺以新的资金补充和拓展该项目。
由于中国已经对自己的金融市场进行了改革，它有望最终能够自己筹集众多提高能效的项目所需要的资金。
国际金融公司培训金融机构学习风险贷款的原则和方法也为其长期的成功奠定了基础。 |
这个事实让一些项目还未开始就失去了信用。毕竟，数千亿的美元、欧元和日圆已经投资于中国的制造业。中国成本低廉且受过训练的劳动力像磁铁一样吸引着外国投资，当中国贫穷且需要外币时，这种吸引力远比为了控制外国投资而严格制定的规则有力。中国的外国投资规则远远落后于这样一个现实：中国目前拥有的外汇已大大超出它实际的需要，它不知道用这些多余的外汇来做什么。利用外汇来促进清洁能源投资的好处，将使中国比外国人获益更多。然而，对外国投资的限制相当严格。这种限制足以阻挡投资于清洁能源的外资的洪流，使之成为涓涓细流。
例如，中国的国家外汇管理局（SAFE）仍然严格控制外国投资者把外汇返回本国。这项原本为保存不充足的外汇而制定的政策，在一个（目前）拥有1.4万亿多余外汇的国家，是一个时代性的错误。然而，对清洁能源投资者来说，不能回收他们在中国的投资，是他们最为关心的一件事。处理这种不确定性给中国的项目发展增加了数月的、可观的诉讼费。这个过程的每一步都产生了额外的交易费，其中任何一笔交易费都可能会导致能源效率项目的夭折：
- 投资者不能直接对项目进行投资，而必须在中国成立一个合资企 业，通过对该企业投资来间接地投资于项目。
- 投资者不能轻易地进行优先股投资，从而不能从投资中获得优先回报。
- 投资者没有进行主要的股权投资, 就不能向合资公司贷款。
- 即使投资者进行了主要的股权投资，前面所讨论的股东贷款所获得的利率收益也通常与其承担的风险不对等。
上述限制并不是绝对的——似乎总有一些合法的规避办法，但是解决这些问题需要耗时耗资进行法律和技术方面的咨询，而且解决一个问题有时会诱发另一个新的问题。对优先股的禁止通常使初来乍到的外国投资者困惑不解。尽管优先股只代表大约1%的美国股票市值，但它们对外国投资者来说却是十分重要的——特别是当投资者最为担心的是“资本回报”，也就是收回他们投入的资金，并把它列为头等要事时。例如，在中国的外国投资企业法的授权下，优先回报可以明确地以合资法人（合资企业或合作公司）的形式得到认可。然而，中国的清洁发展机制不允许对外国投资者给予优先投资回报的合资企业发展和出售排放信用。
没收性税收政策
中国的税收政策不鼓励国内的清洁能源生产。对一次典型的清洁能源投资，中国政府的税收要吞食投资所得收入的整整三分之一。具有讽刺意味的是，中国的决策者们制定政策，对有效和可再生能源的发展提供财政和其他经济上的鼓励，而政府的征税者却首当其冲，站在贷款者和投资者前面获取自己的那份收益。
有两种主要的税收影响中国的清洁能源生产。中国政府的主要收入来源是增值税（VAT）。不同于大多数发达国家的增值税，中国版本的增值税不是基于增加的价值，它操作起来更像是特许权税，其基本利率是17%，提供能源效率服务者必须支付其收入的17%作为增值税。这笔支付款项不算成本和其他减免款项，而且也无法逃避。与此同时，煤炭生产者只支付13%的增值税。
第二种影响清洁能源生产的税收是公司收入税。
外国投资企业，特别是那些建在经济发展园区的外企，多年来受益于免税期，免缴公司收入税。免税期持续两年或更长的时间。然而，对外国投资者的这一激励政策在2007年终止了。现在，国内投资者和外国投资者发现他们站在了同一个级别的运动场上。但是，这一政策的改变只会增加清洁能源的税收负担。同时，它错失了一个给清洁能源创造优势的机会，即与石油或煤炭相比，清洁能源可以节省下社会资财在健康和环境方面的花费。
清洁发展机制（CDM）的影响
联合国气候变化框架公约试图推动发达国家向发展中国家的技术转让，并鼓励对清洁能源的投资。但是，中国在这两方面执行得都不好。中国的清洁发展机制的规则可能事实上阻碍了支持减排项目“货到付款”的投资。这种清洁发展机制可能提高了清洁能源的发展者在组织清洁能源投资方面所担当的风险，因为它显然提高了预先的成本——这是所有投资风险中最大的风险，从而可能导致延误主要规章的出台。
考虑一下联合国和中国政府为中国的减排贷款规则制定的一些规定，也就是根据《京都议定书》的清洁发展机制 (CDM)而产生的技术上的所谓经核定的减排量（CER）信用度。一个CDM贷款的开发者可能想通过提供低价位的排放贷款，来吸引能够提供必要的资金以使减排首先具有可能性的投资者。不幸的是，在中国的清洁发展机制下制定的规则，不允许一个开发者向购买经核定的减排量（CER）的外国客户提供折扣，以回报其为CER提供的预付款。这种管理办法的意图是保护中国可以得到的减排“资源”的价值，而这一资源是植根于中国经济中对能源的低效使用的。然而，一个要建立减排信用的投资者要冒着风险，投入金钱催发信用的产生。事实上，这个投资者可能会输掉他的全部投资。基础经济学教导我们，金钱的时间价值表现在，今天得到一美元比明年得到一美元更有价值和意义，特别是当一个人冒着风险投资一美元时。即使预付款能够有助于消除中国的清洁能源开发者的信用危机，中国政府还是不允许以货币时间价值的信用来获取经核定的减排量 买卖的最低价格。
另一个问题是，联合国气候变化框架公约要求一个项目的开发者利用“指定的经营实体” 监察文书工作，以获得京都信用（Kyoto credits）。这个实体主要审查呈交的项目，看申请者是否遵循了已公布的标准方法论( standard methodology)。一个项目开发者通常要为相对而言少量的例行工作支付5万多美元，同时要经历审批过程中漫长而代价不菲的拖延。
可以考虑其他同样有效的监察手段。例如在美国，不动产鉴定人要从这笔钱中赚取一小部分，以鉴定更大宗的交易。进行抽样调查并对利用这一制度的人进行处罚的办法，也许是更为有效的选择。即使美国国内税局也不审查每张纳税申报单，所以，没有理由对每个呈交上来的CDM项目申请都进行审查。
一个令人费解的规章不允许那些持有中国公司主要股份的外国公司拥有CDM减排信用资格。CDM信用 ( CDM credits ) 被中国政府官方视为一种“国家资源”，因此,不鼓励外国人在中国使用京都信用来减少温室气体的排放。此外，由于善意的但可能被误导的本能，联合国气候变化框架公约还对经核定的减排量的信用资格有额外的要求。这项规章的意图是保证京都信用不会奖励“免费搭车”者——那些已经做了这个项目的投资者或消费者。通过类推的方法，只有当石油是新出产的或是“额外的”时，一个在中国的石油公司才能得到一桶油的边际价格，如果石油的价格没有升至90美元一桶，这些石油就不会被生产出来了。换一种方式表述就是，石油生产者的报价只能是其生产成本加上一点涨价幅度。这一要求让人不禁回想起“成本加成定价法”。这十分类似于老旧的苏联式经济，并且肯定会导致经济学家雅诺什·科尔奈（János Kornai）所说的“稀缺经济学”。但是，当然了，在今天的中国，石油和煤炭的生产者可以为他们的产品报出边际价格，如同减排生产者受到联合国气候变化框架公约的管制一样，它们仿佛是计划经济体制下生存的工厂。
中国的确有选择实施清洁能源机制的方式的自由。项目开发者将从以下几个方面获得收益：
- 鼓励股权投资而非货到付款
- 加强信用
- 简化交易和减少不确定性以及批准的成本
- 减轻CDM批准过程中的监督和认证负担
这些变化会促使京都议定书在有效期限内更易于实现它最初的目标和承诺，即刺激对清洁能源的投资。
发展清洁能源的优先政策建议
中国的许多政策和实践与中国的最高决策者陈述的目标和意图不一致。为了纠正这种不正常的现象，中央政府会与各省的领导一起工作，采取决定性的行动来鼓励对清洁能源的投资。他们可以采取的最富有成效的、高优先级的行动可以是：
- 使清洁能源投资免于受到外汇、外国投资企业和产业政策的控制。
- 对清洁能源公司和服务提供增值税和收入的免税期或免税待遇。
- 把CDM从交货付款转变为投资付款
- 让银行看到提供基于风险的清洁能源贷款是值得的。
- 复制国际金融公司在向中国的能源效率项目提供贷款保证方面的成功经验。
- 减少在中国进行清洁能源投资所必需的文件。
中国的领导层已经显示了其对可持续能源发展艰巨目标的坚定决心，然而，使实现清洁能源发展更加昂贵和困难的被误导的政策却仍然横亘在那里，这不免让人更加沮丧。
