防止台海冲突
台湾国防改革与现代化计划的成败
Deterring
Conflict in the Taiwan Strait
作者:
史 文
译者:
门洪华
（原载于《卡内基论文》，2004年7月，总第46号) 版权信息
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与朝鲜半岛一样，台湾海峡是亚太地区可能爆发大战的两地之一。过去50多年间，海峡两岸的中华人民共和国和中华民国（或台湾）维持着艰难的和平，这种和平不时为短期的有限冲突和武力炫耀所打断。中华人民共和国坚持认为台湾是中国的一部分，台湾在将来某一天必须与大陆统一。直至20世纪90年代初，中华民国政府也将台湾视为中国的一部分，坚持认为两岸最终将在中国国民党的旗帜之下实现统一。然而，近年来，随着台湾的民主化进程，既有的体制向土生土长的台湾人开放，民众对独立的支持有所增长，这已经引起北京的担心。随着局势的进一步紧张和恢复两岸关于台湾地位认识的前景越来越渺茫，台海稳定主要依赖军事威慑。对中国大陆而言，军事威慑的目标是防止台湾分离地位的加固；对台湾（和美国）而言，其目标是防止中国使用武力、按照北京的条件强行统一。
然而，对台湾威慑大陆能力的担忧是有理由的。中国的经济增长所造就的军事威胁将是台湾难以抵御的。数年前，在美国及岛内改革者的促动下，台北启动了一项全面而深入的计划，改革国防并着眼于国防现代化。但是，台湾政府在军事上的花费相对较少，迄今未能显著地提高其国防能力、结构与程序。而且，有理由担心台湾没有能力确立更为现实、有效的军事战略。它没有做好准备来准确地评估、采购和部署一系列尖端武器与支持系统，创立更为协调的总体武力结构，或通过确保文官控制和更为透明的岛内军事进程来获得民众对军队的更大支持。
要维持可信的威慑水平，台湾必须克服这些障碍，推行其国防改革与现代化计划。本文将对该计划做出细节评估。本文第一部分检视台湾国防改革与现代化计划的基本目标、迄今为止的成与败；第二部分将评估以上成败的根本原因；本文最后部分将评估其未来前景及其对美国政策、美台关系的影响。
一、改革与现代化目标
台湾的国防改革主要集中于如下四个关键性问题领域：军民关系、军事现代化、国家安全与军事战略的改进、武器与技术的获得。中华民国政府试图在美国的帮助下，修正以上这些领域的重大缺陷，建立更为专业的、能干的、透明的军队，对台湾的民主领导人做出更迅捷的回应，更有能力应对中国军队正在增强的威胁。下文将依次检视这四个领域的主要改革、现代化目标以及实现这些目标的途径。
*建立对军队的民主的、非党派的文官控制*
国防改革的一项重要目标之一，就是将中华民国军队非政治化，将之置于民选的、文官政府控制的一个制度化的、适度透明的体系之下。
变革的动力
台湾政治体制的民主化引致改革运动，这些改革对中华民国军队发挥职能的方式至为关键。中华民国军队曾处于总统及其亲信的直接乃至完全控制之下，因而是高度隔绝和机密的。在民主化之前，只有少数专业军人或占据政治高位的前高级军官做出与军事相关的重大决定。中华民国总统完全主导着与台湾国家安全、防卫战略、军力结构乃至某些作战原则的基本决策。总参谋部控制着作战原则以及与管理军事部门的政策相关的细节问题，而各兵种履行各自的作战责任。
更为重要的是，在蒋介石和蒋经国时代，中华民国军队是党控制下的军队，服务于国民党。从20世纪50年代到80年代，军队主要服务于确保国民党的统治，作为大陆中国人在台湾的主要代表，对抗并最终推翻共产党对大陆的控制。随着20世纪50年代、60年代、70年代共产党在大陆统治的巩固，随着20世纪80年代、90年代中华人民共和国军事力量和国际政治经济影响力的增强，随着20世纪80年代末台湾的民主化进程导致台湾本土居民的政治权力上升，这些目标越来越成问题了。
对军队实行民主的文官控制的动力主要来自台湾本土的主要反对运动——民进党。其目的是，确保在未来赢得选举之后，军队将服从于任何非国民党领导的政府。近来，一些防务承包商向负责重要武器系统采购的高级军官和政府官员进行贿赂的重大腐败事件被披露出来，中华民国军队更加开放和实现民主管理的呼吁显得更加重要和迫切。这些事件引起了公众的高度关注，使公众意识到需要对军队的结构和程序进行重大改革，其目的是军队接受民众的监督，以及明确的、强有力的法律限制。
台湾民主政治领导人对军队实施更大控制的努力受制于文官-军队指挥系统的组织特征，尤其是对武装部队的双重领导结构长期存在：从行政院长到国防部长、参谋总长的议会领导体系管理军队日常行政事务，对作战事务的指挥权则掌握在总统、总参谋部的手中。这一结构导致政府（即总统和行政院长）与武装部队之间的指挥、控制复杂化，使台湾的立法机关——即立法院——几乎不可能对以参谋总长为代表的专业军人的政策和行动进行直接审查和质询。参谋总长可以宣称自己与总统的直接联系使得自己（以及武装部队）置身于行政院长领导的议会体系之外，因而可以免于接受立法院对作战事务的质询。
阻碍改革的另一重要因素是，在台湾社会中，民众相当缺乏专业的军事知识。民众缺乏专业军事知识，源自军队系统的保密性和排外特征，台湾大多数民众对军事事务和军队职业的追求未予重视，而与军事相关的训练完全由专业军事教育系统操控。这导致武装部队对军事知识的垄断，会加强专业军人的特权，并增强他们对建立有效民众监督的抵制。由于这一垄断的存在，国防部长的正式职位并不显赫。每一任部长的影响力主要取决于他个人的声望，而后者往往是因为他曾担任参谋总长。尽管常规而言，国防部长应接受立法院的质询，但他却无权控制军事事务。
采取的步骤
2000年1月，立法院批准《国防法》和《国防部组织法》。这些法律聚焦于在如下三个领域的努力：军队的非政治化；创立置于总统、行政院长、国防部长之下的单一文官指挥体系，加强国防部的总体权威；提高国防部文官的专业知识总体水平。双重领导体制将被单一权威体系所取代，总统是武装部队的总司令，依次为行政院长、国防部长、参谋总长领导下的军队。这一改革将清晰勾勒出指挥与控制系统的轮廓，使得参谋总长和其他高级军官置于立法院的监督和质询之下，尤其要求他们在规划、预算和采购问题上接受监督和质询。
其他相关变革将各军种总部的许多现有职责和权力转移到总参谋部，从而加强了总参谋部的联合作战权威。作为总参谋部首长的参谋总长将直接指挥几个联合作战中心，包括位于澎湖和近海岛屿的台湾四大战区，以及两支海军舰队。海陆空三总部将降格为下属指挥部，集中于进行作战训练和军事准则的完善。
为加强国防部的能力，国防法律也致力于加强国防部各组成部门的专业化。国防部将划分为政策、军备和军事行动等职能部门。两位副部长负责政策和军备工作，参谋总长负责军事行动。某些处室是从总参谋部转到这三个部门中的，其他则是从原有的部门中转过来的。
此外，将军事参谋部门的职能转移到国防部文官领导的某些部门，有助于加强文官对国防事务的训练和熟悉。同样，长远观之，文官管理技能和系统将引入到部队之中。被任命的文职官员数量将会增加，他们的能力也会提高。《国防法》要求，到2003年底，国防部的文职官员应达到三分之一。而在增强文官控制的努力方面，美国的帮助至为关键。
总体而言，这些变革会将军事基本决策（包括作战行动）从单一军种大幅度转向总参谋部和——最为重要的是——国防部长及其高级部属。在这样的新体制之下，伴随着国防部这一机构的强化，国防部长及其文官部属将在作战指挥方面发挥关键作用。更为重要的是，国防部本身——而不是职业军队——将成为战略规划、采购、预算等领域做出关键决策的核心。
迄今变革的成效
最为显著的成功来自军队非政治化和军队置于民众监督之下的努力。第一且最为重要的是，高级军官和文官领导人的双重权威结构被废除，取而代之的是行政院长-国防部长的单一指挥结构。总统作为武装部队的总司令，保留了对军队的最高权力，但参谋总长现在确定无疑地是国防部的属官，因而必须接受立法院的监督和质询。事实上，现在立法院和民众有机会大量接触国防部和军队指挥体系内的军官和文职官员。这使得整个军队都置于众目睽睽之下，有时很多政客会因缺乏信息而对军队提出批评。其次，国民党对军队的影响被清除殆尽。台湾军队现在真正与中华民国政府、国家宪法而不是任何特定的政党联系在一起了。
与此形成对照的是，台北在建立文官对军队的政治控制方面仅取得了有限的成功。表面上看，国防部的文官控制正在按照计划进行。到2003年底，按照相关国防法律的要求，国防部近600个关键职位的三分之一已经由文官担任。然而，这一形式上的变革并未转化为文官在国防部实质性权力的增加，或宽泛而言，至少在中短期而言难以转化为文职官员对军队的控制权。其原因在于，国防部的许多文职官员实际上是退休军官担任的。而且，政府必须确立一个可被接受的、常规性的程序来招聘政府或非政府人员进入国防部，但它尚未设计出对未来国防部官员的审查程序。它缺乏常规程序来确保给予接触秘密情报的文职官员的安全保证。最近提出的人员安全计划引起了国民党籍立法委员以及其他认为它可能被执政党作为政治迫害工具的立法委员的强烈反对。
*武装部队的调整、精简和现代化*
台湾政治领导人和军队领导人认识到，需要对武装部队进行基本调整，促进其现代化进程，以着力应对军队使命、目标的变化以及过去10年台湾军队对威胁认知的变化。当前，台湾面临着正在增强的、更加复杂化的中国威胁，正处于现代化进程中的中国人民解放军将拥有更多的短程弹道导弹、先进的攻击机、改进的柴油潜艇和水面舰只、更加强大的两栖进攻能力、信息战、心理战和可能的第五纵队。
变革的动力
对改革与现代化的支持者来说，台湾面临的威胁环境处于变化之中，需要对武装部队进行根本的调整与精简，获得更多的新能力和作战技术，以威慑乃至必要时击退中国大陆的攻击。具体地说，台湾需要放弃或修改如下长期的做法，即由地面部队决定武装部队的总体规模、部署、决策权威的内在模式，以及中华民国军队的“烟道式”
（Stove-Piped）结构特征（其中每一军种几乎完全独立于其他军种）。台北应该改变这些特征，取而代之的是更小规模的、更为一体化的、联合的、协调的部队；拥有更轻便的、更机动的陆军单位，大幅度提高海军和空军的能力，建立更好的监视和战斗管理体系，反应更快捷，增加存活率（包括消极和积极地防御导弹攻击和空袭），增强威慑能力。
结构改革的重中之重是，进一步削减台湾军队的总体规模，从现有的约37万人减至“精进强军计划”所预想的约32.5万人。根据该计划，这一精简应在三年内完成，在2004-2006年期间，每年精简15000人。但对某些改革支持者而言，部队精简努力的最终目标应减至27.5万人的水平，尽管这一削减并无明确的时间限制。除兵员削减外，其他方面包括减少军队指挥的级别数量、合并或加强军事教育机构、精简高级参谋单位、减少将官（尤其是陆军将官）的数量。改革支持者还探讨了从军队征募制转向完全自愿兵役制，以加强纪律与士气，使得服役时间可以更长。完全自愿兵役制被视为必要的模式，可以提高训练水平，使未来的台湾军队获得更加先进的能力。他们还探讨过建立更加专业的军士团，提高训练水平，给予下级军官更多的责任与机会，同时将更多主动权交给当地驻军。台湾军事改革进程的诸多观察家还发现了军队的如下愿望：尤其在自愿入伍的军队出现之后，更多的女性成为部队的一员。
台湾的军队结构改善需要采购更强大、更机动的陆军、空军和海军作战平台，以及改进的反潜艇战、太空和导弹防御能力，更为强大的联合作战、早期预警、侦察、监控和战场管理能力。它们包括潜艇、P-3C反潜战斗机、基德级和“宙斯盾”战艇和驱逐舰，更强大的空对空、空对地和地对地导弹，更加先进的攻击型直升机，改进的爱国者弹道导弹防御系统和长程早期预警雷达——包括指挥、控制、通信、电脑、情报、检视与侦察能力（C4ISPR）得到提高的战术雷达。加强联合和快速反应能力——尤其是中华民国空军和海军之间的联合和快速反应能力——也是关键性的现代化目标。此外，存活率更高的军队建设需要一系列消极预防措施，包括使用钢筋水泥加固空军基地、指挥、控制与通信设施，以及其他重要的军事和政治场所。在这些领域，美国的帮助均是至关重要的。最后，台湾和美国的许多观察家都认为。台湾军队还需要获得有限但强大的进攻能力，来攻击中国大陆的目标。作者将在下文分析这一颇具争议的观点。
采取的步骤
台湾正在推进其减少武装部队规模、检查其他征兵模式的计划。1997年开始实施的精简与强军计划（“精实案”）将军队数量减至不多于37.5万人。按照后续的强军计划（“精进案”），在其后三年将军队数量再减少4.5万人。据称，国防部组建了特别工作组，启动取代当前两年义务兵役制的征募兵员研究。国防部最近公布的措施包括，尝试引进有限的自愿兵役制，这显然是在各军种推行部分自愿兵役制的试验性步骤。最后，国防部也在裁撤台湾军队的政治战机构，以达到精简的目标。这一机构是国民党党军一体的遗留物，其作用是增强统一理念，反对民进党倾向独立的立场。
在美国的帮助下，台湾在军队调整和现代化方面取得了某些成功。但是，需要做的事情还很多。美国大规模提高了武器销售的步伐与规模、建议和直接援助。2001年4月，华盛顿同意向台湾出售（或帮助台湾获得）先进的早期预警飞机和侦察飞机、水面战舰、潜艇，其技术水平之高前所未有；美国还同意提供各种技术援助和支持。经过旷日持久的讨论，华盛顿和台北显然在采购当时批准的几乎所有主要武器方面达成了协议。其中，最优先的是长程早期预警雷达、导弹防御和反潜平台，提高台湾空中、海洋、陆地和联合防御平台及其指挥与作战中心的C4ISR能力。
美国国防部除提供主要武器及其支持系统外，还对台湾过去三年间的军事能力进行了十数项评估和研究，包括对空袭、海上封锁和登陆战等的台湾防御能力的深度剖析。五角大楼帮助台湾，就台湾岛军事和民用设施的脆弱性进行了战略考察。五角大楼还研究了台湾的C4ISR系统，在战场管理/C4ISR联合作战、联合空防原则、导弹防御、后勤、信息战、与防卫相关的仿效与模拟、防御空中打击能力等具体领域提供机动的训练队和其他一揽子协助。华盛顿还向台湾提供了早期预警传感器和其他美军设备。
而且，2001年以来，美国军队派代表参加台湾的年度军事演习，这是美国努力的扩展，即不仅要向台湾提供作战方面的建议，而且与台湾军方协调，降低因走火导致冲突的可能性，提高军事危机期间美国非军事人员撤离的协调能力等。总体而言，美国与台湾之间现有的军事项目不输于美国的主要盟国。为更加有效地监督和协调台湾与美国迅速扩大的防卫合作，2002年5月1日，在海军中将李海东的支持下，国防部建立了统一的窗口或协调单位，被称为“美台军事合作组”。这一单位负责与美国的所有防务合作计划，尽管许多计划实际上是通过国防部战略规划司协调的。
最后，台湾继续其积极和消极地抵御中国人民解放军空袭和导弹攻击的努力。中华民国军队显然决定——尽管非常犹豫不决而且是在美国的巨大压力之下——它必须获得数套“爱国者弹道导弹改进III型”防御系统。它还打算采购更先进的、所谓“上层的”导弹防御系统，如装备宙斯盾、带有先进的标准III型反导导弹和陆基战区高空区域防御导弹（THAADS）的驱逐舰，假定这些系统在未来几年可以实现实时操作。此外，台湾仍然积极推行其长期以来孜孜以求的短程弹道导弹计划，最近还试图发展陆地进攻的巡航导弹。两者均作为获得对大陆的有限进攻能力的更大努力之一部分，以下将对此具体探讨。同时，某些关键军事领域的消极防御能力也得到了加强。例如，与跑道快速修复项目相配合，一项巩固空军基地和关键性通信中心的计划正在进行之中。至于跑道快速修复项目，相关设备已经采购完毕，一项可行的训练计划已经付诸实施。
迄今变革的成效
台湾军队调整、精简和现代化的努力可谓成败兼之。在台湾未来军队削减的具体内容方面（如削减哪一军种、哪一部队）未达成任何协议。尽管最终的目标是将军队数量减至27.5万人，但在超出最初决定的削减45000人的军队最终规模和结构上依旧争论不休。民进党2003年下半年公布的一份研究表明，军队规模应远远低于目前计划的水平，约为25.6万人（主要削减更多的陆军），人头开支应从目前占国防开支的56%降低至40%，每年腾出360亿新台币用于武器采购。然而，中华民国陆军强烈反对大规模削减仍然占军队总数一半以上的地面部队。尽管自愿兵役制试验受到严格限制，但仍然受到强烈抵制。台湾军队（特别是陆军）的许多观察家认为，转向自愿兵役制将是昂贵的。他们担心这将使得军队规模低于必要的水平。最后，台北仍然难以在如何处理政治战系统的问题上做出决定。它不再继续宣扬国民党的统一理念，但仍然雇佣了数千名人员。国防部和参谋总长也许会保留该系统，但要求它聚焦于内部福利和士气问题（以及针对中国大陆的心理战和信息战），减少其花费，并将其首脑降级为陆军中将。
由于美国的援助和台湾自己的努力，中华民国武装部队的质量近年来有所提高。在美国政府某些信息灵通的观察家看来，中华民国的前线部队一般受到尊重，它们的主官均受到较好的训练，在某些重要方面（如空军单位）处于高级战备状态，水面舰队等主要武器平台的设备得到很好的维护。而且，据称特定的作战部门提高了它们的夜战能力，各军种之间的联合作战能力也取得了某些进步。
但是，台湾作战部门之间的协调、通讯、整合和规划仍然存在着严重的问题，在为有效应对中国日益增强的威胁而创立某种军队的关键领域尤其如此。尽管在美国的帮助下，台湾齐心协力提高所有领域的能力，但进步仍然是相对缓慢的，台湾的内部争议（以及与美国的观点不同）在国防现代化的任一领域均存在。同样重要的是，许多被批准的武器系统尚待采购，许多武器系统未曾用于军事行动，采购的步伐仍然是缓慢的。
在许多方面，华盛顿和台湾尚需就批准系统（如长程雷达）的配置、购买的具体时间（许多系统是2001年4月批准的）、多少经费用于采购或完善、在哪里生产（先进的反潜战斗机、柴油潜艇）达成一致。华盛顿和台北在优先购买哪些武器（如“爱国者弹道导弹改进III型”防御系统、攻击型直升机）尚存在分歧。此外，某些信息灵通的台湾军事官员认为，现代化努力的重要方面——如C4ISR系统——是台北和华盛顿基于真实潜力的不完全理解而确立的。具体地说，计划中的C4ISR系统不会增强总体的战场熟悉程度和当地驻军的主动权。
尽管主要是为应对美国对台湾防务开支过低的批评，陈水扁政府于2003年秋季决定通过一笔超过150亿美元的特定预算，用于购买2001年4月批准的三套主要武器（爱国者改进III型弹道导弹、潜艇、反潜战斗机），但这并不意味着立法院将会支持这一决定。而且，提高运用美国所提供的各种先进武器系统的能力仍然需要训练上的巨大变革和相当长的时间。台北尚未完成对民用设施和军事设施脆弱性的研究，这使得事态更为严峻，某些美国军事观察家担心台北并未巩固燃料储备供应站等“软”战略目标和完成跑道的修复计划。台湾军队的抵制导致该研究未能完成，台湾军方坚持只研究和保护军事——而非民用——设施。人员匮乏和领导迟钝是导致在加强软目标方面未能取得成功的原因。最后，据称发展本土能力（如台湾的弹道导弹和反弹道导弹计划）受制于技术问题尤其是制导系统。
也许最为麻烦的问题在于，台湾提高硬件能力和支持“软件”设施和C4ISR系统的努力依赖于美国的推动。在2003年2月举行的第二次美台防务会议上，美国官员告诉他们的台湾同行，台湾应该增加其防务开支，更迅捷地获得“爱国者弹道导弹改进III型”防御系统等特定系统。由美国国防部办公室亚太事务处处长玛丽•泰伊（Mary
Tighe）为首的一个访台代表团对这一信息的传达颇为赞同。该代表团于2002年3月访问台湾，美国官员也在台湾立法院长王金平2003年夏季访问华盛顿时向他传达了同样的信息。
*加强总体国家安全和战略规划*
对台湾来说，更为重要的是加强其战略规划进程，而不仅仅是获得各种新武器和武器系统，并且要精简其军队结构，或在各军种内部、各军种之间更有效地协调其军事行动。缺乏综合的、一体化的国家安全和战略规划系统，则极难将威胁认知与战略优先、军队使命、作战原则和军队结构要求联系起来，以使得台湾十分有限的军事资产发挥最大效用，保护其核心的国家利益。缺少这样的关联，则难以有效地评估如下核心问题：哪种武器系统对台湾防务至为重要？如何最有效地使用该系统？各军种之间需要什么水平的联合、何种联合与作战训练，达到什么目标？如何部署台湾最为关键的军事资产，使得其威慑和作战能力在危机与冲突之时发挥最大效用？这些部署如何在危机和冲突之时与美国的军队部署相关联？台湾防务需要什么规模的进攻性武器和作战原则？
变革的动力
从历史的角度看，中华民国政府缺乏建立一体化的、系统性的国家安全和战略规划进程的传统、经验与主动性。数十年来，台湾国家安全计划和军事战略主要是如下因素所决定的：国民党在大陆的昔日经验，陆军主导着的中华民国军队，蒋介石总统个人的看法，参谋总长主导的军队系统，以及1979年之前美国在西太平洋的安全战略。国民党与中国共产党的敌对以及国民党宣称对大陆的主权支配着台湾的总体国家安全与外交政策目标。
近年来，从以陆军为主的、重新夺回大陆的进攻性使命向保护台湾免受中国人民解放军各种进攻的防御性使命的转变，增进了空军和海军在台湾防务中的重要性。然而，总体的有效吓阻、防卫固守战略被转换为相对简单的空对空、地对地、海军对海军的军事封锁。其显著特征是：各军种之间没有互动，军种内和各军种之间指挥、控制与通信的水平低，维持着庞大的地面部队，倾向于保留强大的部队“坚持到”美国援助的到来。总体而言，不存在真正的五总部联合规划、指挥结构和程序，总参谋部和各军种司令部之间存在巨大的概念和程序差异。而且，1979年迄今，台湾特定的军力结构乃至其防御战略的效用有赖于华盛顿做出的武器出售决定，总体而言，台湾军队孤立于全球新军事革命。其结果是，许多高级军官的军事战略与军事原则观念非常狭隘。
由于缺乏更为先进的、综合性的、一体化的防务战略，武器采购、作战原则、军事结构变化的决定成为如下因素的牺牲品：高级政治领导人（特别是总统）的个人动机、政治动机、偏见；各军种之间变幻莫测的竞争（其中陆军仍旧占据特权地位）；作为台湾唯一安全伙伴和主要军事武器系统来源的美国提供的机会与压力。一个更为透明的、系统性的、务实的、制度化的国家安全和军事战略规划进程可以为确定台湾总体军事现代化和改革努力的关键要素提供更加令人信服的标准。这样的规划进程将允许台湾军队更好地向美国、立法院、其他感兴趣和有影响力的组织解释其武器要求（或非要求），更有效地裁定各军种之间的争议。它还可能降低整个进程的任意性或某些个人的影响力。
台湾的军民防务机构需要更大范围的发展，将战略评估、规划与实施囊括其中。对美国而言，这一任务的复杂性高于台湾本土。台湾面临着非常明确的安全挑战，其安全威胁来源是唯一的。然而，确立和实施最有效的军事战略应对这一威胁确实存在重大的挑战。
中国是一个巨大的潜在敌手，拥有丰富的资源、日益增强的军事能力，特别是空军、导弹和潜艇进攻能力。尽管台湾海峡充当着防御陆地进攻的屏障，但台湾主岛离中国大陆不足100海里，空军从大陆到该岛眨眼即到。台湾岛本身是狭长的，东部沿海有许多山地，调动和纵深防御的机会甚少。台湾的资源也相当有限，在军事硬件和系统方面严重依赖这个单一的外国来源。在面对中国大陆的严重军事威胁时，它还依赖这唯一来源的军事援助。更糟糕的是，由于民主化、台湾社会及其政策的台湾化、去中国化，台湾的国家身份与外交政策处于剧烈波动之中。
以上因素表明，台湾军队必须确立一项军事战略，以高度有效地利用有限的资源，有效地整合早期预警和快速反应能力，确保针对中国人民解放军的强大威胁提出最有效的军事对策。台湾必须采取预防措施，防止在危机期间因不经意挑衅激起中国人民解放军的攻击，或在冲突存在时引起不必要的冲突升级。但是，如果冲突确实存在，则必须准备最大限度地获得美国的援助。这实在是难上加难的事情。
采取的步骤
在确立其国家安全、军事战略及战略规划之时，台湾转向美国寻求帮助。台湾研究并在一定程度上仿效美国政府和国防部采用的相互协调而强大的国家安全与军事战略规划系统。台北寻求加强国家安全、防御、外事规划，提高机构间的协调，其途径是：加强现有台湾国家安全委员会的战略规划能力，加强国家安全委员会与台湾军队的联系，加强国家安全委员会在军民领域的总体协调作用。在军事战略领域，台湾国防部力图获得运筹帷幄的能力，以确立军事战略规划，将威胁与原则、军队结构、采购、训练等更有效地联系在一起考虑。它采取的另外措施是，进行军事演习，对中华人民共和国的威胁变化做出短期、中期和长期的评估。它还寻求加强台湾各军种之间的联合能力，将国防部下属机关和武装部队的相关行动进行有效整合。
为实现上述目标，国防部仿效美国国防部的类似机构，于2000年设立了战略规划司和整合评估室。战略规划司（由一位海军中将领导）负责监督整个防务改革进程的实施。它还负责确立总体的战略评估进程，分析（尤其是1-5年的近期）台湾的战略环境，增进与国外军队的合作交流。整合评估室（由一位空军中将领导）负责分析中长期（10－20年）台湾所面临的威胁的性质，（使用美国太平洋司令部开发的防卫模拟技术）确立并分析可能出现的各种军事场景与突发事件，以评估台湾军事战略、规划、军队结构、军事能力和资源配置。
迄今变革的成效
迄今，台北建立一体化的、综合的战略规划进程尚未成功。确实，台湾在某些领域进行了重大的组织变革，但国防部的战略规划司和整合评估室人员配备均严重不足，缺乏有效的技术人员实现其职能。而且，某些不确定性依然存在，如两个机构的具体分工不确定，导致了二者之间的某些竞争。当前，各方面亦在重新评估其改革之初的制度安排，并计划在2004年确定这些安排。然而，其结果是，战略规划司和整合评估室的具体使命和领导关系——以及这些机构与国防部的关系——尚待确定。
确立综合的、一体化的国家安全战略和提高机构间协调的努力只取得了有限的成功。台湾与美国建立了战略对话和与防务相关的探讨机制。目前建立了一些论坛，包括在加利福尼亚蒙特利（Monterey）举行每年一度的美台蒙特利对话，美国国防部长办公室官员和台湾国防部相关决策官员参加的美台防务评估对话。前者主要探讨国家安全以及与军事战略相关的事务，而后者主要探讨防务政策问题、武器采购等。
随着这些交流活动的进行，台湾国家安全委员会也开始确立综合性的国家安全战略。台北期望确立一项所有政治领导部门和大多数民众都支持、而且也能获得美国支持的战略。然而，这一努力受到台湾日益加剧的国家认同危机的阻碍。认同危机使得台湾实现完全独立的支持者、未来与中国大陆保持一定形式的社会和政治联系的支持者处于对立状态。这一危机阻碍了在超越保护台湾本岛和提高台湾外交形象之外的台湾国家安全利益上达成任何一致。
战略规划进程更多地强调各武装部队之间“联合”的概念。然而，将各军种不同使命整合为一体的、关乎威慑与防御的总体军事战略尚待确立。由于缺乏这样的战略，难以确定最适合台湾各军种的联合水平和形式。台湾和美国的某些观察家担心，台湾陆军的利益和关注将继续主导其确立军事战略和原则的努力。
台北在提高机构间协调方面取得了较大的成功。在与美国政府和以上所述蒙特利对话的交流中，相关的国家安全与防务机构展现出更高水平的协调和协商能力。然而，中华民国政府内部尚未出现系统性的、制度化的机构间协调。台湾国家安全委员会并未在国家安全机构和与防务相关的机构间发挥强大的协调作用，台湾政府内也不存在类似美国政府内由各国家安全相关机构首长所组成的所谓“首长团”（Principal
Group）。
*修改采购程序、增加武器生产和采购的多元化*
台湾防务改革的一个关键方面就是提高采购程序的效率和整体性，促进采购来源的多元化，增加武器系统的本土生产。
变革的动力
数年来，在从美国及其他国外供应商购买昂贵武器系统的过程中，腐败丑闻频繁发生，民众对台湾军队的信任因此遭受削弱。这些丑闻通常的表现是，防务供应商及其代理人向台湾采购部门的军事官员提供各种形式的贿赂或回扣。某些公众认为，台湾军队过分遮遮掩掩、饱含阴谋，是集权统治各种腐败的捍卫者。这些腐败行为加强了他们这一观点。而且，许多立法委员和公众反对巨大的防务开支，他们非常怀疑美国商业界（或许与台湾的军界和商界串通一气）为美国出售武器的政策所驱动，导致了武器价格的飞涨和向台湾的武器倾销。
采取的步骤
台湾政府支持创立更加透明的、基于目标的、制度化的武器采购程序的努力，以实现武器来源的多元化，建立许多武器系统的本土生产基地。调整国防部结构的努力包括：建立更为专业化的、单一决策的国防部军备局，由负责军备的副部长领导。该机构确立购买武器设备的战略、以及与防务相关技术的开发和本土生产计划。它基于近年来建立的规则和规章制度，监督和强化整个采购进程的实施。改革者还呼吁建立评估台湾防务需求更清晰的标准，包括美台之间就什么构成特定武器系统或能力的“巨大升级”达成清楚的谅解。
迄今变革的成效
迄今，在改进采购进程和提高本土武器生产范围方面的成效甚微。在采购程序的反腐败和提高透明度方面取得了某些进展。国防部建立了副部长领导下的军备局，制定了关于武器采购程序的政策、战略和计划。然而，立法院根据法律进一步介入采购主要武器系统的评估与批准工作，使得采购程序受到更多的政治操纵，阻碍了台湾军队和行政部门已经同意的武器采购努力。而且，台湾还必须根据美国年度对外武器销售进程的目标进行调整。从理论上讲，任何时候台北与华盛顿认为台湾需要增加其自卫能力，则可以将武器销售给台湾。然而，台湾的防务规划尚不完善，难以在武器采购决定方面提供清晰的指导。
台北发展本土武器生产面临着重重阻碍。任何创立台湾军工企业的努力都存在巨大的经济开支和技术鸿沟。从主要的新式武器系统来看，台湾缺乏成为主要防务承包商的工业基础和资金。因此，它只不过是一项长期目标——或许是永远难以实现的目标。而且，尽管台湾将可能显著地实现其武器来源的多元化，它难以在中期实现这一目标，这是因为台湾的相对外交孤立，并且中国威胁对美国之外愿意向台湾提供武器的国家实施政治和经济报复。
二、成败的根本因素
台湾的国防改革和现代化计划迄今成败兼之：在某些领域取得了显著的成功，但在其他领域成效甚微。那么，解释台湾的国防改革和现代化努力的成功与缺乏成功的基本因素有哪些呢？
*迄今成功的原因*
台湾国防改革和现代化努力的大多进步源于如下因素：强大的政治精英、民众对军队非政治化的支持，文官担任某些职务并加强其控制权；降低成本的巨大经济压力，导致对削减军队总量的支持；特定军事单位采用相对简单的技术和训练“格式”，如各军种的备战和夜战能力；美国要求改革的压力持续不断且有所增强，这尤其体现在武器采购、军事支持系统的改进和组织调整等方面。然而，除可能的美国压力之外，这些因素不能确保改革和现代化努力的成功，因为它需要该体系更深层的观念、态度和结构变革。
*阻碍因素*
许多阻碍改革和现代化成功实施的基本因素依旧存在。从根本上看，成功需要台湾军民领导在几乎所有领域的决策方式采取巨大变革。台湾的新民主造就了平民更深入、更广泛地参与和控制决策程序的要求。同时，中国威胁的规模和复杂性也在增加。为应对这一威胁和民众参与的要求，台北必须促使其决策更有效地制度化，提高民众的军事知识，使得文官机构和军事机构的总体权威分散化，创立具有真正联合作战职能的总参谋部，发展一种更为可信的方式来确定军队及其使命的优先顺序与整合，将更多的资金用于购买和部署必要的武器。影响这一变革的基本因素将在下文探讨。
缺少军队对改革的支持
抵制变革的利益根深蒂固。要克服这些利益障碍，高层领导机构强有力的政治和军事支持是必要的。但是，迄今此类支持仍然是匮乏的。当中华民国前空军司令、参谋总长、国防部长、行政院长唐飞在陈水扁政府执政（2000年3月）不到一年即退休后，推动国防改革的动力一落千丈。唐飞是改革努力的主要推动者。台湾许多空军、海军军官乃至一些陆军军官组成了支持改革的强大集团，而唐飞自20世纪90年代中期以来一直是领军人物。他们接受台湾的民主化，同时理解真正军事改革的必要性。然而，除唐飞等少数几个人之外，有决策权的军官最终退休或在20世纪90年代末期被变相降级。唐飞离开政府之后，军队对改革的支持主要落到国防部长、前参谋总长和中华民国陆军总司令汤玉铭等不那么强势的个人肩上。尽管汤玉铭本人是台湾本土人，也支持改革的诸多方面，但他的陆军背景、与唐飞的强烈敌对（唐飞所支持的他统统反对）及其有限的战略视野使得局势不容乐观。
缺少文官对军队改革的政治支持
在过去两年间，高层文职官员对改革和现代化的政治支持也大幅度衰退了。自上台执政以来，陈水扁试图通过视察军事基地、发表支持军队的演讲来取悦军队，提倡军队改革。然而，近年来他的立场有所退却。由于中华民国政府内政策僵局导致的岛内和政治问题越来越严重，台湾经济萎靡不振，北京的压力越来越大，陈水扁越来越不能、不愿意积极推进国防改革。而且，2003年年中以来，他显然将所有精力集中于再次当选。他不愿意将巨大的政治资本用于推进颇具争议和受到强烈抵制的军队改革。陈水扁的许多支持者也对政府为什么将数十亿美元用于军事现代化表示了疑惑，因为这些开支并不能够增加陈水扁的政治支持。他们也感到，将这些资金用于军事，只会减少使民众获得更大福利的资金使用。他们认为，普通士兵是应征入伍的，对提高武装部队的战斗力兴趣甚少，大多数高级军官是大陆人，对陈水扁政府并无半点支持。实际上，据称许多高级军官仍然强烈支持“一个中国”的观念，对陈水扁拒绝与中国大陆未来的政治联系、创建台湾新认同的努力充满怨恨。
基本的政治考虑也阻碍了某些特定的国防现代化事务。例如，台湾政治家都不愿意为军民领导的整合、电力系统、能源生产基地、燃料储备设施等软目标的加强提供必要的支持。要取得支持，就必须促使民众对大陆攻击的真实可能性极其关注。然而，尽管有各种考虑，陈水扁现在已经再次当选，如果他在2004年12月获得立法院可操控的多数支持，他或许会更坚定地推进国防改革。
军种敌对与机构障碍
在较低层次的政治-军事系统之中，对许多根本性改革的反对依旧根深蒂固。例如，军种敌对继续阻碍着诸多倡议。台湾陆军——仍然在武装部队发挥主导性的影响力——对削减陆军人员规模和战略重要性的抵制强大而有效。而且，某些重要的机构调整需要克服军队领导人——尤其是陆军领导人——对削减某些高级职位的抵制。设立不那么受参谋总长观点主导、对作战问题拥有更大权威的总参谋部代表，要求将各军种与政策相关的职能、指挥作战的职能转给总参谋部。这会涉及到把各军种司令官转到总参谋部、并取代现有的副总参谋长。然而，削减总参谋部的高级职位将需要废除某些将官职位，必然会受到军队的强烈抵制。
此外，许多军官仍然抵制文官担任国防部配额官员的时间表，他们担心，将权力移交到不熟悉军务的文官手中，会导致国防能力的丧失。当前尚无增加文官国防知识的倡议和途径。军事和国防教育体系仍然由职业军人组成并由他们控制着。文官获得军事知识的结构性、程序性障碍依旧很多。例如，在任何一个部委中，只有部长和副部长是政治任命的，其他职位均由文官系统填补。其结果是，政治领导人所信任的文职支持者很少有机会通过在国防部晋升来获得关键性的国防经验。
由平民担任国防部正式官员的职位也很少。过去，国防部官员局限于军事院校的毕业生，平民主要被雇用为秘书，也只有这样他们才能够与国防部签约。他们并不被列为正式官员。此外，除负责政策的副部长之外，台湾国防法律并未要求国防部的主要处室由文官领导。行政院尚需制定对国防部未来官员的资格审查程序。它需要相当长的时间改变这一系统，使得平民能够获得必要的军事知识。使问题更糟糕的是，担任军事职位仍然被视为巨大的文化耻辱。
立法院
立法院也对改革和现代化构成了挑战。陷入重重分裂的、带有零和性质的台湾政治导致了立法院内部、立法院与行政院之间过度的政治操纵和政策僵局。许多“泛绿阵营”的立法委员对庞大的军官集团——尤其是陆军——依旧疑虑重重，视之为亲大陆影响的堡垒。而且，几乎所有政党的立法委员都认为，军队领导过于神秘，倾向于腐败和与岛内外国防公司进行秘密交易。正因为这些疑虑的存在，许多立法委员力主削减国防开支和陆军规模。最近，许多立法委员反对大规模增加国防开支，据称他们的理由是：鉴于美国向台湾提供的关键性安全保证，他们看不到增加这一开支的必要；台湾经济的疲软阻碍着国防开支的增加。如前所述，总体而言民众对国防开支的大幅增加均不支持。由于这些因素的存在，华盛顿担心未来所有的重大采购计划均会面临着冗长的辩论和政治反对，就像最近因购买“基德级”驱逐舰引发的争议性决定一样。
立法委员的军事知识依然极其匮乏，其主要原因在于民间社会总体上缺乏国防知识，而且立法院也没有获得这些专门知识的主动性。由于民众对防务事务缺乏兴趣，立法院国防委员会在整个立法院内的权力或影响力甚微，任职于立法院国防委员会的立法委员拥有的专业知识并不多。由于缺乏专业人员分析和评估军事问题和军事政策，这一情势愈加严峻。由于缺乏国防知识，众多立法委员关于许多关键性问题的观点来自谣言、不切实际的新闻报道及其政治偏见。因此，立法院对预算、采购和其他防务问题的考虑往往源自不完全的信息，甚至是蓄意的固执己见，从而导致了职业军人的不满和疑虑情绪。此外，立法院的以上特征使得获得立法院批准需要经过冗长的辩论，有时甚至延续近三年。总体而言，立法院是国防改革和现代化的阻碍因素，而不是促进因素。但立法院对改革和现代化努力的最终成功却越来越关键。
经济弱势
台湾当前的经济弱势降低了执行靡费甚高的缩小军队规模、精简、军队结构调整和采购等的能力和主动性，从而阻碍了国防现代化的进程。经过长期的经济衰退之后，最近台湾经济开始出现复苏迹象。主要是因为经济局势的逆转，近年来台湾的国防开支并无实际增长。2003财政年度76.9亿美元（2615亿新台币）的国防开支预算不过与通货膨胀持平而已。而且，国防开支占台湾GDP的比重在稳步下降，仅占2003财政年度政府预算的14.7%，GDP的2.8%，比韩国、以色列等面临重大军事威胁的国家低得多。人头费占国防总开支的55%（远远超出作战开支和军备采购的开支），而训练投入远远落在后面。近年来，用于购买新武器和新设备的国防开支份额在减少，而用于人员的开支却在上升。
中华民国政府官员指出，2004财政年度末，国防开支将增加4%，而采购开支将增加30%。美国仍然认为，这样的开支增加步伐太小。如前所述，台湾是否会将必要的资金用于购买已经批准的总数高达300亿美元的美国武器设备仍然是有问题的。台湾每年的武器采购预算大约为4-5亿美元，任何大规模的武器采购和年度预算的大幅度增加都需要特别拨款。总体上看，经济压力加剧了目前抗拒购买过分昂贵的美国武器设备的倾向。
缺乏一致同意的国家安全和防务战略
台湾无法就一系列复杂的国家安全和防务战略达成一致意见，这也阻碍了台湾的国防改革及其现代化。关于这些战略的争论仍在继续，它反映了军队既得利益、政治和财政考虑等诸多因素的影响，而在中国大陆对台湾威胁的紧迫性及其性质方面意见殊异。最终，这些争论的持续清楚地表明，台湾政治进程没有能力产生有实力、能力和决心的个人或集团来克服这些分化势力。
最突出的战略争论体现在如下方面：空军、海军和陆军的相对规模和重要性，发展针对中国的进攻性打击能力的效用。在不同军种的争论中，主流的看法是，台湾必须优先发展空军和海军力量。没有这些能力，台湾则无法威慑或打败中国人民解放军任何形式的攻击，包括空中和导弹拦阻射击、海上封锁或两栖进攻（其成功需要空军和海军优势）。这一战略的支持者认为，空军和海军对打败中国人民解放军对军队、通信、基础设施和政治中心的快速而猛烈的进攻尤其重要。某些分析家认为，中国人民解放军采取以斩首行动为核心的既成事实战略是可能的，他们担心这些会在美国援军到来之前发生。
支持者认为，继续维持庞大的、靡费甚高的陆军不过是稀有资源的转化，使之不能用于发展更为重要的空军和海军能力，台湾应该发展规模小、轻型的、高度机动的地面部队，以迅捷地应对中国人民解放军的地面进攻。这一观点的支持者显然包括海军和空军的高级军官，以及许多美国军事顾问和军事专家。某些泛绿联盟的成员据称也支持这一战略，视之为降低陆军影响力的手段。
相反的少数派认为，鉴于军事和政治原因，台湾必须保留相当规模的陆军。从军事角度讲，这些军队在阻止中国人民解放军占领台湾岛、实现最终胜利方面将发挥绝对关键的作用；如果不能占领台湾岛，则中国人民解放军采取的战略就是不成功的。而且，这一观点的支持者认为，台湾的空军和海军不可能获得打败中国人民解放军海上和空中进攻的规模和能力。他们相信，中国人民解放军非常愿意牺牲大量的低劣飞机和战舰来消耗台湾的实力，从而导致台湾岛守无可守，尤其是在其陆军规模被大幅度削减之后。在这些支持者看来，台湾生存惟一有效的保证（假定直至美国援军到来之前）就是保持一定规模的陆军。从政治角度讲，一定规模的地面部队可以成为台湾在与中国大陆冲突期间或之后进行讨价还价的资源，尤其如果北京和华盛顿（或仅仅华盛顿）试图迫使台湾接受与台湾利益相悖的解决冲突之条款。他们认为，如果没有强大的陆军，台湾几乎没有能力抵制这样的压力。在大量陆军高级军官和台湾战略家、学者的支持下，这一支持陆军的少数派观点在战略争论中一直持续着，它加强了抵制大幅度削减陆军的努力。
另外一个团体认为，台湾必须获得攻击高价值目标的（Countervalue）进攻性战略能力，以威胁上海、南京、广州乃至香港等位于华中、华南的中国大城市。这种能力将主要由少量带有常规弹头或核弹头、生物武器弹头的中程、中短程（intermediate）弹道导弹组成，纯粹是为了威慑中国对台湾的全面进攻。
“泛蓝”联盟和“泛绿”联盟的政治领导人不时支持或至少表示对某一派观点或两种观点的赞同。许多观察家认为，陈水扁在竞选总统时支持进攻导向的政策，明确呼吁台湾防卫战略由“纯粹防御”转向“攻势防御”。这一观点放弃了“消耗战的旧观念”，转向强调“使敌人的作战能力瘫痪”和“争取境外作战”。陈水扁演讲的主要原则是“近海决战”或“境外决战”，呼吁台湾军队利用先进的海军和空军联合作战和信息战，“积极发展抗击威胁之源的能力”。在1999年的大选中，国民党候选人连战为了不落后于人，明确强调长程进攻性武器作为台湾第二次打击能力支柱的重要性。进攻性打击能力的支持者还包括那些关注在经济困难时期从美国获得昂贵的、更先进的防御性武器的个人。他们认为弹道导弹等进攻性武器较为便宜，从性价比角度看，是更好的威慑中国大陆的手段。这一团体还包括某些陆军军官，他们将此类武器的部署视为防止采购更先进、靡费更高的海军和空军武器设备的手段，亦即维持大规模地面部队的途径。
许多人反对获得任何类型的进攻性武器。他们指出，台湾不可能发展足够的打击军事力量的（Counterforce）进攻能力，来有效地威胁大陆数量众多的潜在军事目标。而且，台湾也极难确定中国大陆众多机动短程弹道导弹的方位并摧毁它们，而台湾相对有限的导弹部队和设施将会成为中国大陆导弹、空军和特种部队进攻的优先目标。此外，反对者认为，打击重大价值目标的进攻能力没有太多价值，因为如果台湾仅仅威胁华中、华南而非北京，则中国大陆人不会受到多大威慑。他们还指出，任何打击重大价值目标的可信能力几乎注定需要大规模杀伤性弹头，这是美国所反对的。如此，打击重大价值目标的进攻能力将会是不足的，也许会极大地加剧美台紧张关系。而且，它还可能引致中国的先发制人攻击，至少中国的反打击几乎必然使得台湾陷入混乱。
进攻性威慑的反对者包括众多台湾学者和军事战略家，以及美国政府的许多个人。许多信息灵通的美国观察家认为，台湾在大量浪费时间、精力和资源获得真正的打击军事力量的进攻能力。从美国的角度看，台湾拥有巨大的进攻能力成为破坏平衡的、有害的潜在不稳定因素。许多美国观察家担心，台湾在发展进攻性系统，却并不清晰知道如何使用它们。在政治-军事危机之时，台湾或许在没有取得美国同意的情况下使用这些武器对大陆进行还击。中国或许错误视之为美国的攻击，从而引发对美国的报复，导致危机的重大升级。
反对冒险的军事文化
最后但并非最不重要的是，中华民国军队存在的高度谨小慎微、保守和厌恶冒险的“军事文化”加剧了以上诸多问题。在这一文化中，如果没有上级的同意，下级军官和士兵不愿意做出任何微乎其微的决定。创新和主动精神并不是在体系的任何层级都受到重视，现有的军士团并没有承担起作为高级军官团和普通士兵之间关键调解者的责任和权威。其结果是，结构性、程序性改革以及所需要的军队系统并没有实现其潜力。
三、改革前景及其未来影响
台湾的国防改革和现代化进程仍然受到诸多问题和阻碍的困扰。但是，如果华盛顿继续施加压力促动改革，中华民国政府继续认可对这一压力积极（尽管不完全地）做出回应的价值，那么进步注定要持续下去。具体地说，台湾可能会获得美国政府批准的、另外几种关键性武器和支持系统。在未来五到七年内，台湾将会实现C4ISR能力、联合、训练的提高，而且会获得新驱逐舰、爱国者改进III型弹道导弹防御系统、某种长程雷达（尽管岛内在采购该武器方面依旧争论不休）和更为先进的反潜系统。
关于军务行政等级的加强、精简和建立文官制的努力无疑将会继续下去。许多专业军队指挥结构的原有职能将并入国防部，所以国防部能掌握更多的专业知识和对关键性军事规划、作战指挥系统的直接控制。而且，对民众和立法院而言，国防部的权威及其内在决策程序无疑将更加透明。
对于更加可信的威慑的需求将引发陆军规模、结构和倾向的变革。尤其是，陆军规模将会缩减，空军和海军将受到更多关注，并对防务调整和精简发挥更大影响。此外，所有军种将在自愿兵役制方面进行有限试验。
国防部将以由负责国家安全的上层文官领导与武装部队底层人员调入组成的战略规划司和整合评估室为中心，发展更为整合、协调的战略规划程序。
最后，武器采购程序将会变得不那么腐败、更加有效率、或许不再那么依赖单一的外国军事硬件来源。
这些可能的进步几乎必定提高台湾武装部队的总体能力，但仍不能确定它们会降低与北京发生冲突的可能性。台湾威慑能力和作战能力的提高并不足以对北京对台政治、外交和军事的总体战略产生重大影响，甚至不能对危机或冲突期间大陆使用强制措施和全部武力的具体决定产生重大影响。迄今，没有迹象表明中国人民解放军关注台湾军事能力的提高。像过去一样，中国更关心美台军事-政治关系的加强。
此外，至少从中短期来看，这些可能的进步也不会提高防务部门的效率、透明度和责任感，从而加强民众的信任和支持水平。如前所述，台湾民众对军队的不信任及对军队能力增强的普遍漠不关心是根深蒂固的。
这些改革和现代化的进步只会带来部分成功，它反映了一系列变革的最低共同标准是安抚美国的最大关注点，确保军队最核心的机构参与者保持沉默，防止惊动台湾民众和关键社会利益集团。换言之，为实现国防改革和现代化进程的既定目标而必须做出的、更加困难的政治、官僚、财政和观念决定，将会被推迟或回避数年之久。
实现这些雄心勃勃的目标需要：
更有能力、统一的中华民国高层政治领导愿意更加坚定地应对改革和现代化进程中的诸多挑战；
精英和社会关键阶层更加清醒地认识到，中国人民解放军日渐强大的威胁迫在眉睫，台湾迫切需要更有能力应对这一威胁；
政治领导人和武装部队在为应对威胁而制定的最佳防卫战略和相关军队结构方面达成更深层次的一致；
美台更加清晰地认识到，在威慑和防务中，其核心战略目标和作战目标之间的关系。
鉴于以上目标所涉及的阻碍深度及其复杂性、尤其美台关系等许多事务的敏感性，在中短期内这些要求难以得到满足。如下方面差异将持续存在：华盛顿和台北对军事投资和武器生产优先性的看法，向台湾进行技术转让的水平和形式，美国和中华民国在危机之际所体现的不同角色和使命等。除这些困难之外，美国官员对与台湾各种防务合作项目包括秘密安排的泄漏表示了极度的不满。据称，某些美国观察家怀疑，泄密有着政治动机，即通过泄漏秘密协定展示美国对台湾的支持。
除这些困难之外，也许加速国防改革和现代化努力的最根本障碍在于台湾政治竞争的零和性质，加上政治家极其明显的玩世不恭、机会主义和不时贪污受贿的态度。如果“泛绿阵营”和“泛蓝阵营”在经济、两岸关系和防务等关键政策领域拒绝合作，任何中华民国政府都会发现，发展和保持昂贵的、不得人心的、造成潜在分裂的防务改革和现代化努力是极其困难的。总体而言，如果总统、大多数军队和立法院对他方都心怀疑虑，如果军队现代化仍然严重依赖变幻不定的美国支持和援助，如果民众对中国军队威胁的致命性质的认识存在巨大差异，则国防改革的推进极其困难。当然，中华民国武装部队的反对冒险的军事文化不会在短期内得到纠正。
即使台湾在近期内实现了高水平的联合、一致与决心，在海峡两岸出现危机之前，台湾在提高军事能力的改革方面仍然是远远落后的。具体地说，美国政府担心，2007－2010年甚至之前，台湾的国防改革与现代化不会及早有效地应对中华人民共和国可能发动的军事攻击。在这之前，迫在眉睫的武器采购或制度、程序的改革难以完全发挥效用。美国国防部越来越怀疑，北京将获得在美国做出反应之前对台湾政治和军事中心发动迅捷的、造成既成事实的斩首攻击的能力，这尤其加重了美国的以上关切。应对这种可能性，需要台湾在相对较短时期内获得真正强大的军事能力。因此，美国应该尽快采取数项“迅捷措施”，以在短期内大幅度提高台湾的联合作战能力、快速反应和备战能力。这些措施的核心在于拥有新的C4ISR系统、实现进一步的武力整合和协调，提供总体防卫和作战规划能力，加强（特别是关键军事和政治场所的）消极防御能力。
即使相对合理的短期目标的实现，仍然面临巨大的障碍。华盛顿和台北的高级领导人在人民解放军威胁的真实迫切性上越来越意见殊异。而且，美国信息灵通的观察家坚持认为，某些关键性的国防努力——如加固和守卫关键性领导场所、指挥和控制中心、能源和供应网络等——并未进行；主要是因为财政限制和技术问题，其他关键领域（如C4ISR和长程早期预警雷达）改进计划的执行也差强人意。
如果台湾确实要提高其作战的可持续性，或者有效地威慑中国人民解放军，或拖延时间等待美国对中国的进攻做出反应，则大多数（如果不是全部的）困难必须克服，至少要大幅度减少。为促进这一进程，华盛顿应该采取一致努力，就自己在台湾国防改革和现代化所有领域的观点和倾向，向台湾的政治和军事领导人传达清晰而明确的信息，同时支持台北解决其内部分歧、澄清其战略目标的努力。美国应该付出更大的努力，帮助台湾民众熟悉军事知识，提供关于国防事务的评估，以更清晰地反映台湾总体的政治、军事和社会特征，从而与台湾特定军种和政治团体的观点形成对比。然而，最终却需要台湾领导人克服其国防改革和现代化进程中的诸多内部挑战。
最后，美国政府需要付出更大的努力协调五角大楼更加坚定地加强台湾防卫能力的努力、以及美中关系这一更大的政治和外交目标。无疑，应该大幅度提高台湾的军事能力，以应对更加严重的中国人民解放军威胁，但台北和华盛顿必须平衡其努力，应同样有效地努力使北京相信，这样的能力不会在台湾走向永久和完全独立时用于保护台湾免受攻击。换言之，仅仅增加军事能力并不能确保台湾海峡两岸的稳定，如果处置不当，这更会促成冲突。以上威慑与再保证的平衡努力，需要华盛顿和台北更加明确地认识到它们共同促进台湾国防改革和现代化努力的要求和局限。
对美国而言，达成这样的理解需要进一步检视在诸多领域加强台湾军事力量的现有努力所具有的特定目的及其后果。当前，美国对台湾的防务援助似乎是由单方面或错误的假定所驱动的。例如，要求更大援助的某些支持者常常表现出为军事所驱使的、无限制的欲望，他们期望向台湾提供五角大楼分析家认为有必要用于对抗中国人民解放军实力增强的所有防卫能力。此外，某些美国政治家天真地相信，台湾的军事能力应该得到增强，以致在面对北京的重大军事威胁之时，美国可以大幅度减少——如果不是消除——代表台湾进行军事干预的需要。其他观察家（包括美国政府内的观察家）认为，更强大、更安全的台北会更倾向于与北京谈判。这些方案和假定加固了如下荒谬的看法：台湾的安全纯粹全是一个军事问题；台湾可以购买美国提供的所有武器和支持系统，最终可以实现在没有美国的援助和支持下自我防卫的目标；台湾领导人将美国的军事援助、自己的军事现代化努力与他们对两岸政治对话的看法联系在一起进行考虑。
在当前的条件下，五角大楼在许多新领域援助台湾军队的努力似乎是无限制的，但其成效迄今非常有限，这会导致最严重的情势，即造就了美台防御联盟的印象，从而使得中国更加担心华盛顿有意将台湾视为密切的军事和政治伙伴，却未能真正提高台北的威慑能力。美国对台湾的武器销售和防卫援助，常常加强了台湾与华盛顿建立更加密切政治关系的愿望，而不是加强其真正的防卫能力。鼓励或默许这样的发展，最终并不符合美国的利益。
一个替代的方案或许是，将美国的未来防卫援助建立在如下认识基础之上：如果强大的中国军队攻击台湾，则美国需要保卫台湾；但是，台湾获得更多武器装备并不必然使得台湾更安全，或增加台湾与大陆谈判的主动性。华盛顿应该考虑向台湾提供美国能够或需要提供的军事能力，如威慑或抵御大陆旨在激起岛内民众混乱、并试图在美国有效部署军队之前对台湾政治系统实施斩首行动的迅速进攻。在其他大多数方面，美国应该认识到，如果危机爆发了，美国必须承担绝大部分的处理责任。
总体而言，如果美国的军事援助更加清晰，使台湾可以承受或承担得起，并在政治上可以被接受，则其目标就更有可能实现。然而，在最终的分析中，至为重要的是，台北和华盛顿必须认识到，单靠国防改革和军事现代化是不能确保台湾安全的。台湾海峡的长期安全只能是如下政策所造就的结果：将可信的军事威慑水平与同样可信的外交再保证水平结合起来。
