印度的外交政策新战略
India’s New Foreign Policy Strategy

作者: 拉加•莫汉
（卡内基国际和平基金会“印度崛起给中国带来的机遇和教训”研讨会论文，2006年5月26日) 版权信息 作者简介
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*引言*

大多数国家尤其是大国难以改变其国际定位。国家往往在外交政策方面采取保守态度。只有在国内或国际环境发生根本性的变化时，外交政策才会有重大的改变。与邓小平在二十世纪七十年代从根本上改变中国的外交政策相仿，印度与世界的关系也在过去十五年间发生了本质的转变。印度的变化源于几个因素的作用。国内旧的政治和经济秩序分崩离析，而在外部世界，冷战的结束抹去了指引印度外交政策的所有旧标尺。旧体系的许多核心原则不得不被放弃，新的信条取得了共识。苏联的垮台和经济全球化的新浪潮让印度慌忙寻找新的支柱以开展外交活动。本文旨在探讨印度外交政策新战略的起源、变化和影响。

大多数印度人认为，首位总理尼赫鲁在印度独立之初就为印度制订了独一无二的外交政策。虽然有不少对他的世界观的批评，整个国家还是在尼赫鲁关于独立外交政策、不结盟和团结第三世界的思想达成广泛共识。但自二十世纪九十年代以来，印度领导人面对的挑战是重新解释尼赫鲁的思想也适应新的政治版图。印度新领导人既不能谴责尼赫鲁，也不能公开反对他的思想，因为这会招致严重的政治危机。但他们不得不不断拼凑和重修印度的外交政策以适应新的需要。

这并不容易。在如何执行外交政策的问题上，新原则和旧思想之间的对立是实实在在的，而且不会马上消失。对新原则的担心和对旧思想的钟爱继续反映在印度外交的方方面面，从与美国握手到优化对最小邻国的战略都是如此。印度的“新”外交政策确实取得了进展。不难发现，自冷战结束后，印度外交的方向在内部和外部的冲击下有了相当的改变。

*印度世界观的结构性变化*

印度现行外交政策的背后是印度世界观的重要转变。其中有一些并没有经过印度政治领导人自觉或明确地阐述。有些变化已经不可逆转了。第一是从全民一致的建设“社会主义社会”转向建设“现代资本主义”。植根于民族运动的社会主义理想在二十世纪七十年代主导了印度的政治宣传，1976年通过了一项宪法修正案把国家建设成为“社会主义共和国”。但1991年见证了社会主义真正象征的苏联的垮台，印度的国家社会主义大厦开始崩溃。目前适应全球化的新挑战成为国家的首要目标。1991年国家经济战略的调整不可避免地在外交政策前沿提供了丰富的新选择。

第二个转变无疑是在外交政策的制订过程中从过去强调政治转为注重经济。二十世纪九十年代，印度开始认识到，它在经济发展上远远落后于包括中国在内的其他亚洲国家。脱去社会主义的破旧夹衣并面临与其它新兴市场的竞争压力，当前的印度外交进入了未知的水域。过去，寻求外国援助简直就是印度外交的符号，以便满足政府的外部融资要求和发展需要。印度现在寻求外国直接投资和进入发达国家市场。迟缓但成功的经济改革释放出国家的潜力，催生快速的经济发展并为全面改变与大国、地区对手巴基斯坦和中国及邻国的关系奠定了基础。

印度外交政策的第三个转变是从充当“第三世界”领导者到自认可以崛起为一个大国。印度独立后的自豪感从未得到落实，直到印度经济在二十世纪九十年代开始迅速增长。在独立后的头几十年中，印度都是从第三世界和“反对帝国主义”的角度审视国际和地区安全问题。但在九十年代却吞下了痛苦的教训。印度自认为首的第三世界贸易联盟根本不存在。在七十年代激进的时代过后，大多数发展中国家开始采取实用主义的经济政策并努力融入国际市场。许多发展中国家取得巨大的经济成功，把南亚甩在后面。关于第三世界的口号仍然流行，但印度对外关系的定位越来越以印度自身的利益为出发点。从中国的例子得出的越来越深切的感受是：如果印度保持高增长率，就有望在世界强国之中赢得一席之地。

二十世纪九十年代见证了印度放弃“反西方”的政治倾向，它一直主宰其世界观并引领印度外交直至1991年。抛弃“反西方”思维模式是印度外交政策的第四个重要转变。作为世界上最大的民主国家，印度是欧洲——大西洋国家之外最忠于西方政治观的国家。但在冷战时期，印度是西方世界观最明确的反对者。强烈的反西方偏见逐渐主导了印度的外交政策，得到了左派及右派的支持和安全部队的保证。苏联的消失和中国崛起为大国都要求印度打破几十年的反西方外交政策理论。

最后，印度外交政策在二十世纪九十年代的第五个转变是从理想主义到现实主义。理想主义自然产生于印度精英层，凭借启蒙运动理论基础反对殖民主义的他们摆脱英国赢得独立。印度的新领导人鄙视“权力政治” ，他们认为那是十九世纪欧洲阴魂不散的负面遗产，不适用于二十世纪中期的新时代。印度愿意在世界政治中担当和平共处和多边主义新原则的先驱，如正确运用将改变世界。尽管尼赫鲁在许多方面特别在对待印度的近邻时表现出实用主义，公开阐明的印度外交政策满是理想主义的印记。自九十年代以来，印度不再坚持外交政策中不切实际的理想主义。印度不得不接受这样的痛苦现实，其世界地位在冷战期间大幅下滑。与为中国制订实用主义政策的邓小平相仿，印度领导人开始主张用实用的策略赢得实力和繁荣。

*新外交政策动因*

所有转变积蓄的影响力有力地冲击了印度的外交政策，一个例子就是核外交。在多年鼓吹全球裁军这类理想主义口号之后，印度到二十世纪九十年代末期认识到成为公认的核国家的重要性。虽然几十年不懈实行安全的核武器化，印度在拥有自己的核武器项目的态度却不明朗。即便1974年试验了一个核装置，印度仍不愿坚决实施核武器项目。不过到二十世纪九十年代末期，印度认为有必要成为明确的核国家。多年的经济发展让它有信心渡过必然的国际制裁。印度正确地下赌注，像它这样具有辽阔幅员和经济潜力的大国不可能被制裁和孤立太长时间。更重要的是，印度意识到有可能获得外交机遇被核大国承认，使核武器计划合法化和解除高科技制裁。1998年第二轮核试验的7年之后，印度在2005年7月与布什政府签署了具有历史意义的核协议，美国同意改变国内的不扩散法并修订关于核合作的国际指导原则以有利于印度。

转变的另一个领域是印度与大国的关系。冷战的结束和苏联的垮台使印度能够同时与所有大国发展关系，而不再有过去的政治禁忌。美国是当今唯一的超级大国，向虚弱已久的印美关系注入政治和经济内容是国家战略的首要目标。与此同时，印度不愿疏远与削弱同俄罗斯的传统关系。冷战结束以来，俄罗斯继续是武器的重要来源和战略伙伴。其间，印度与欧洲、中国和日本的关系都变得远为重要和多元化。在九十年代初提升对华关系是印度新外交政策的最重要成就之一。曾经谨慎的对华关系现在发展为和平和发展的战略伙伴关系。中国即将成为印度最大的单一贸易伙伴。印度和日本在冷战时期彼此疏远，近些年来则稳步拓展政治合作基础，并且在2005年宣布建立战略伙伴关系。

印度的新外交政策不仅是“大国外交”。还包括努力与两个最大的邻国——巴基斯坦和中国实现政治和解。自冷战结束以来，印度设法在剧烈变化的环境下与巴基斯坦打交道，核武器成为双边均势中的砝码，巴基斯坦也通过越界恐怖主义加强了对有争议的查谟和克什米尔的干预能力。九十年代的印巴外交历史内容丰富，失望和惊喜遍及几乎每个可能的进展——从有限的常规战争到全面军事对抗，再到无数致力于建立两邻国间新架构和平的首脑会晤。自2004年开始的新和平进程带来了走向印巴关系正常化的重要的第一步，包括就克什米尔争端的严肃谈判。同样，印度也参与了旨在结束印中长期边界争端的有意义谈判。印度现在正处理两个最重要的安全威胁之源，即印巴、印中之间未解决的领土问题，这是独立之后的第一次。两者不再强调涉及领土的民族主义，这反过来都会在本国冒重大的政治风险。不过，印度政治领导人现在相信，解决这些问题将从根本上改变印度的安全环境。

到九十年代，总把自己视为南亚盟主的印度发现它与小邻国的关系陷入了死胡同。印度开始认识到改变南亚政策的必要性，推动了一系列政策改革，这需要更多的慷慨和意愿以主动解决与小邻国累积多年的许多问题。既然执行了经济全球化政策，印度也看到促进南亚次大陆区域经济的重要性，该地区曾是一个单一市场，直到1947年的国家划分。虽然印度在该地区的实力不断上升，它也不得不克制过去的诱惑，不再单方面干涉邻国的内部争斗。与过去不同，印度在不让大国涉入南亚次大陆的同时，与大国密切合作以解决尼泊尔和斯里兰卡的政治危机。印度在该地区的多边主义日渐被多边主义所取代。南亚地区合作组织是该地区主义的主要机制，印度也支持中国、日本和美国作为该组织的观察员参与进来。

即便印度努力制订针对小邻国的新策略，南亚次大陆的邻近地区要求印度重申它对印度洋及沿海地区事务的发言权。九十年代见证了印度坚定不移地重建与东南亚的远方邻国、阿富汗、中亚和中东的关系。印度与周边地区更新的接触政策基于新的框架，强调经济关系和能源外交，不再是以不结盟运动实现的第三世界团结的传统观念。在头四十年里，冷战和印度封闭的经济政策破坏了印度在东西方邻国中的地位，妨碍新德里保证其在印度洋周边自认的所谓重要作用。印度新的经济和外交政策给印度真正的机遇去实现Curzon爵士的预见，作为二十世纪初的英国总督，他认为印度可以在从亚丁到马六甲的广大地区发挥领导作用。在多年对经济和政治地区主义的忽略之后，印度现在积极参与从东亚首脑会晤到非盟的各种地区组织。

在九十年代，印度制订了新的伊斯兰世界战略。几十年的疏远之后，印度重建了与以色列的关系。尽管如此，印度也设法更新其对主要伊斯兰国家的政策。伊斯兰国家15亿庞大的人口一直是印度外交政策的一个重要因素。过去，印度只是支持不同的伊斯兰路线。但在今天，以经济和商业合作、能源安全和打击宗教极端主义和恐怖主义为基础，印度与伊斯兰世界的关系得到了深化。自冷战之后，达到前所未有的深度和广度。

*长期影响*

自九十年代早期以来，印度外交战略的新发展带来了可喜的形势，同时与各大国发展关系，在亚洲和印度洋地区的重要性上升，并有望与重要邻国改善关系。随着在国际体系中加速的相对上升，印度肯定会遇到许多挑战。近年来理想主义和道德主义原则虽然被边缘化，但并未彻底从印度外交政策中消失。自1991年以来，印度从传统上对“辩论实力”的强调转到重视“对实力的辩论”。鉴于有着充满杂音的民主，印度不能仅靠对实力的辩论赢得对外交政策创见的国内政治支持。印度继续需要用一系列价值观和原则为其在国际舞台上的行动寻找依据。结果，“实力与原则”之间的对立将继续在印度的外交政策战略中长期存在下去。

第二，提升的实力潜力将意味着印度会不得不卷入重大国际问题和地区冲突。近年来，新德里要么回避，要么只是用一般的口号应付。就像北京被要求做国际体系的“利益攸关者”，新德里也处于更大的压力之下，不能再“搭免费车”。换言之，印度将不得不设法限制追逐“国家利益”以便为国际体系的“共同利益”做出贡献。

第三，随着印度崛起为世界未来势力均衡的重要因素，它将被迫至少对特定问题选择有利于这个或那个大国的对策。过去几年没有大国对抗的事件发生，使印度有条件把“不结盟”口号转变为“独立”的外交政策。但在美国、中国、欧洲、俄罗斯和日本这些可能的新对手之中，新德里会被迫做出痛苦的政治选择。不能排除印度将来与个别大国结成潜在同盟的可能性，但作为一个大国，印度仍然不会心甘情愿地让正式同盟限制其行动的自由。

第四，请印度为远近邻国的秩序和稳定做出贡献的要求将来会大量增加。这会相应使印度更深地陷入大国在各个地区的对抗和小国的内部冲突。不论是单边还是在多边机制下，会更频繁地使用武力。同时，像中国一样，印度正日渐用增加经济援助、提供武器和军事培训及长期海军通道等方式，转向其它发展中国家寻求稳定的能源和矿产资源供应。崛起的印度不能再免受许多大国政治悲剧的影响了。最后，像之前的其它大国一样，印度也可能受到单边民族主义和国家利益外溢的不利影响。崛起于世界舞台的潜在大国将不可避免地面对两个挑战，即调和民族主义及平衡目标和手段。

 

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作者简介: 拉加•莫汉(Raja Mohan) 是《印度快报》的战略问题编辑。