印度：改革和渐进融合的政治策略
India: Reform and the Politics of Gradual Accommodation

作者: 普拉塔普•梅塔
（卡内基国际和平基金会“印度崛起给中国带来的机遇和教训”研讨会论文，2006年5月26日) 版权信息 作者简介
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*引言*

印度的“大转变”看来终于步入正轨了。在过去四年中，印度的经济增长率几近8%。许多分析人士认为这样的增长率是可以持续的。印度在过去近20年中保持6%的年平均增长率。这虽然逊色于中国，但就印度的近代史而言是了不起的成就。对于这些经济数据虽存在某些争议，但一致的看法是，生活在贫困线以下的人口数降至约26%，并可望每年递减1%。印度的民生发展相比之下不尽如人意，不论在医疗还是教育指标方面都大大落后于中国。尽管公共医疗状况仍是关注的重点，印度将开始初级教育的变革。印度的高等教育地位重要，但其初级教育入学率目前超过93%。教育质量仍受到关注，印度最终会认识到建立人力资源的必要性。然而在其它许多方面，印度经济非常活跃：印度的服务业特别是信息技术的兴起令人惊叹。印度在消费品的大规模生产上仍未崭露头角，却也取得了一定的进展，特别在汽车制造方面。印度私营部门的资本回报率非常出色。印度经济实现了相当程度的全球化。虽然外国直接投资的总份额不高，外国机构投资却在增加，推动股市创出令人炫目的新高。最高关税税率从1991年的155%下降至不到15%，贸易更加开放。外汇储备尽管不那么突出，也达到了适度的1500亿美元。印度致力于经济的全球化。印度的储蓄率也攀升到30％。然而最重要的变化或许是雄心：印度开始逐渐相信，它可以与世界上最好的国家竞争，其自我认知也日渐以这样的雄心为前提。

除了挑战之外，人们可以强烈意识到这是印度历史上的一个重要时刻。在印度可以明显地感觉到这一点。与十年前相比，如今的印度在与其它国家打交道时要自信得多；世界也开始将印度看作有潜力的大国。许多因素独一无二地综合在一起，使印度步入一个发展的黄金期。这些因素包括：印度的人口优势、充满活力的企业文化、活跃的金融市场、巨大的国内市场、良好的人力资本和管理基础、稳定和透明的民主制度和潜在的有竞争力的劳工成本优势。能否充分利用这些有利条件要取决于印度的政策选择，而政策要由政治决定。

如何评估印度的发展轨迹及其结果呢？发展的推动力和挑战又是什么？在回答这个问题之前，需要依次先做三个解释。

首先，不论印度还是中国都没有遵循某种教科书式的发展模式。两国都是临时制订战略：印度强调发展服务业而不是制造业，发展国内商业能力而不是依靠外国直接投资。其全球化和经济改革是渐进的，而不是基于“意识形态推动”的大冒进。印度的货币政策也以类似的渐进主义为特征，从而躲过了东亚货币危机。这种渐进修正的模式有望继续。

第二，与大多数国家一样，印度的经济改革轨迹不得不应对政治束缚。我将在后面阐释这些政治束缚。但必须强调的一个重要问题是，发展战略是一系列政治谈判的产物, 而不仅仅是执行计划的结果。在像印度这样庞大和多样的民主国家尤其如此。事实上可以说，印度的未来不是取决于确定的结构因素，而是靠其机构能否提出解决问题的创造性方案来决定。

第三：当两个竞争的力量同时作用时，全球体系中的国际关系处于一个有趣的交叉点。一方面，包括中国和印度在内的大多数国家似乎都对经济互相依存的好处赞美有加。它们不是用闭关自守而是通过建立金融、贸易和经济的互相依存网络增强了实力。在这种情况下，国际关系处于和平的双赢状态。从自由主义国际关系理论家的观点出发，互相依存的国家很可能以合作的方式确保稳定的国际秩序，古老的领土争端一去不返，国际体系中的制度联系网很可能强过通常情况下的民族主义野心。另一方面，还有一种对世界的看法认为传统的大国对立是无法摆脱的历史循环，实力是零和游戏，民族主义的大国野心可能比国际互相依存更加持久，军力竞争同贸易具有同样的重要性。我们因此陷入了自相矛盾的谜团，大国用贸易协定相互联系，迷醉于自由贸易协定，但与此同时它们也用政治影响力和军备支出互相牵制。世界似乎处于微妙的平衡之中，在这两种国际关系观中，谁能胜出并不明朗。自由派国际关系观要胜出就要以更功用的观点看待国家：国家是某些公共利益的提供者而不是历史使命的源泉或强烈认知的归宿。它们更会像罗伯特•凯根（Robert Kagan）描述的史前国家。但印度、中国和美国很可能会继续作为三个史后国家，不仅保持强烈的国家认知，而且致力于使它们在国际体系中的地位得到承认。尽管要面对这样的现实，这样的民族主义很可能不会成为恶兆，民族主义作为这些国家政治生活中一种独立力量的存在不会消失。

*印度改革的简要回顾*

印度在二十世纪九十年代开始了全球化和经济自由化的历程。印度推进经济改革在很大程度上是与世界潮流一致的。对外收支平衡危机、世界范围的向自由市场的意识形态转向和社会主义模式的失败是改革的直接动力。但经济改革的基石很大程度上是印度自七十年代末期开始的内部危机的结果。尽管印度政府在保持低通货膨胀、避免大饥荒和建立工业生产基础方面取得一定成效，实际成果却乏善可陈。政府对工业生产的监管窒息了经济发展，政府自身无力推动储蓄进入公共投资，其社会部门的记录像个无底洞。但印度向自由经济制度的转变是渐进的，而且远未完成。

改革的第一阶段有两方面：解除对国内商业的管制和逐步减少关税使印度融入全球经济。实际上，印度自由化的主要推动力并不是支持市场意识形态的决心，而是支持国内商业的态度。支持商业和支持市场的态度有什么不同？在支持市场的意识形态中，更强调疏通阻碍创建真正竞争性市场的瓶颈。印度政府基本上没有在这方面采取激进措施。它拒绝直面的这些障碍是：一，保留大量小规模生产的部门。许多人认为这阻碍了印度制造能力的兴起。二，阻止公司雇佣和解雇工人的劳工法。印度公司虽然变得善于应付这些法律，却仍是制造业大规模就业的障碍。三，国有部门仍是生产的主导力量。在1991年至1992年，印度大公司62.3%的产量来自国有部门，经过整整十年的改革，这一数字仅降至57%。换言之，国有部门仍主宰大规模生产。因此还不能说市场力量的渗透已经像外界观察的那样深入和全面。然而，改革最显著的成就是在小规模产业之外的部门创造出支持商业的气候，并建立起活跃的私营企业文化和某些明星公司。包括小企业的商业自由化有望保持6%至7%的增长率，但加快增长需要更激进的措施。该部门现在有足够信心推进更多改革，不过不应做出高估。

印度改革的软肋，即无法创造大规模制造业的条件，近期可能不会改变，左派政党得到有组织部门的小工人团体的支持，他们希望以放弃扩张为代价保留工人现有的特权。

印度经济成功的第二个特征更明显的出现在“技能”部门。不仅印度在服务业和IT业的成就依赖技能，甚至在印度开始崭露头角的制造业领域也是技能密集型的产业。典型的高附加值产业需要有知识的工人，而不是传统的劳工。印度的高增长率结果带来相对的“失业”，在九十年代，增长的就业弹性实际上有所下滑。对高技能部门的强调是三个因素作用的结果：引导投资进入“白领”产业的陈旧劳动法、印度传统上对高等教育的投资和让服务业免于监管的管理体制。高技能产业的这三个优势有望继续。除了高附加值，印度从农业到工业经济的转变也会带来劳工增长的减缓。

印度改革的第三个特征是无力给农业部门带来重大改变，其仅2%的年均增长率引起严重关切。政府虽然加强了农产品加工业和增加投资以增加农业产出，前景仍不容乐观。部分原因是高附加值农业生产的就业弹性并不明确。第二个原因是政府也不确定政策手段能否提高农业收入。甚至在实施高附加值农业的领域，也存在相当的农业问题，给印度其它乐观的增长轨迹投下断续的浓重阴影。

*税收和金融*

经济增长对印度的金融形势带来极其有利的影响。尽管合并后的公共总债务占GDP的比例仍在令人担心的8%，最近两年印度的金融形势已经发生了转折。中央政府财政赤字占GDP的比例下降到3.8%。更重要的是，从整体上看，政府财政显现出很大改善。印度政府对金融前景持谨慎乐观的态度，原因有以下几点：第一，包括银行系统在内的印度金融体系极端透明，不可能有未暴露的重大金融弱点。第二，印度税收占GDP的比例保持在12%的低点，还有很大提升收入的空间。实际上，印度第一次既征收改善财政状况的增值税，又实施更有效率的征税系统。印度政府既然理顺了行政机构，其财政赤字就不会对印度的发展前景形成严重威胁。印度最大的希望是加强效率。一个重要方面是建立统一的单一市场，允许劳工、资本、产品和服务在全国范围内的自由和方便流动。根据对国内市场尤其是商品和服务流动障碍的估计，印度的统一市场甚至比不上欧盟。印度面对的重大挑战将是制订高效整合的商品和服务税，以推动而非限制印度各地区间的流动。

*金融和人力资源发展*

印度要改善财政状况也意味着不会采取更为激进的改革。财政压力是推动政府收回投资或私有化的动因之一。随着财政压力的缓解，政府不会采取激进的抽资措施。而改善财政收入的部分所得将会以国有部门支出的方式致力于组建新的社会同盟。例如，在教育和就业项目支出增加的情况下，有必要指出，占GDP 1%的现政府国防和补贴支出只略有下降。由于部分支出尤其是教育支出姗姗来迟，分析家担心缓解的财政形势会使政府精心构建更平民化的联盟。不是未雨绸缪，而是在平民主义原则的驱使下投资低生产率的社会项目，挥霍原有的潜在优势。但总而言之，即便这不是最优选择，印度目前也能够承受增加社会部门投资的代价。

印度应当把资金投向何处？普遍的共识是，考虑到印度的发展轨迹，印度的唯一选择是大力投资于教育和医疗。印度未来成功的关键很可能要仰仗在各级高质量教育上投资的能力。尽管在高技能密集型经济领域取得了很大成功并拥有大量的高等教育院校，服务业的增长率却已经超过了技术工人的补充速度。二十一世纪的真正问题是印度能否搭建输出大量高技能劳工的平台以保持成本优势。

印度投资的难点更多在政治而非金融。据预测，分配给社会部门的资金中只有20%真正到了计划投入的受益者手里。不论是学校或是大学，公共机构的责任体制摇摇欲坠。在这些部门盘根错节的既得利益势力，包括教师工会，为促进印度教育的机构改革设置了障碍。我个人的观点是，教育部门的这场斗争将在很大程度上决定印度的发展未来。事实上，印度面对的最大挑战是公共服务机制的改革，这些机制极其低效和无能。

*地方分权*

印度必须进行更激进的地方分权，并加强包括城市和农村的地方治理体系。印度的联邦制度非常复杂和自相矛盾。一方面，尤其在文化、语言和认知方面，印度政府非常包容地区和亚地区的自我管理愿望。实际上，可以说，只要印度政府尝试用民主的方式包容地区愿望就会成功，譬如六十年代的Tamil Nadu。而只要试图压制，就遭遇失败。可以说，政府压制分离主义是印度政府专制时期的特征，只要容忍真正的自治管理，政府就会成功。

但就经济和管理而言，印度联邦制度经历了三次转变。一方面，由于联盟政治，地区政党和领导人如今在中央享有更多权力；印度联邦制度随着轮替变得更加包容。另一方面，中央税收占总税收的份额在上升，因此可以证明，中央政府的财政力量也在增长。对联盟制度的挑战也在于此。迄今为止，虽有个别例外，中央遵循一个相当稳定的公式分配财政收入。这样做的好处是从中央到地方的财政分配不会过分政治化。缺点则是中央无力约束那些财务浪费或低效的地方政府，因为分配是由公式固定下来的。可以预料，各地方之间不平等的加剧要求中央对落后的地方施压以改善行政，但相关措施的选择不多。另一方面，高效地方政府会抵制把资源转给低效地方。尽管地域不平等有可能产生紧张，实际上却不会对印度的政策造成严重威胁。原因有二：首先，现有的机构框架会有足够的灵活度为必要的人力发展提供地域间的输送。第二，地方政府愿意做出个别妥协而不是地区结盟，因此不太可能集体反对中央。但考虑到地方间的增长差异，地区平等政治策略可能会成为印度政治中一个更加重要的问题。

另一层次的地方分权最后会对印度的未来起重要作用。这种分权是地方政府之下的镇村层面。尽管第73和第74宪法修正案规定把权力交给地方主体，其法律约束力却远逊与其它法律。例如，极少有地方主体拥有财政权力或越过地方官僚体制的权力。如果不进行强有力的地方分权，公共服务要长期持续改善就没什么希望。

*政治药方*

具有讽刺意味的是，印度治理问题的药方将是减少民主。在发展中面临的许多问题都直接指向阻碍民主沟通进程的机构设置。最典型的例子是印度的政党制，它有以下特征:

印度有大量政党。尽管它们代表着政治体制内各族群的声音，它们也在三个方面阻碍了民主沟通的进程。首先，在联盟政治中，小政党能够对政策施加否决权。第二，政党的泛滥使政策选择的集中更为困难。第三，大多数政党自身并不是民主架构。它们没有明确的新党员招募规则、任命或路线讨论。它们是非常独裁的架构，少数人控制着财政、权力设置议程和党内选拔。这导致了以下后果：一，政党体制对人民的回应减少。这部分解释了为什么印度的体制是代表制却不能反映人民的呼声。政党体制倾向于保护党内负责的领导人。二，各政党非民主的特性引起政党的泛滥。任何刚刚动员的社会团体或领导人通常有两个选择：要么参加一个现有的政党并继承或重构其政治议程，要么自组政党。只有在党内存在明确规则、规定如何塑造意识形态议程时，前者才有实现的可能。如果没有这样的程序或机制，新团体就愿意自建政党。这正是印度发生的情况，使印度的政治沟通愈发复杂。当前的政党领导人不愿改革政党架构，因为他们的权力发端于现有制度。因此，当前四分五裂的政党制度不会改变，从而使政策制订过程依赖于上百万次的谈判沟通和几次小小的否决。

然而，正是这种与上百万冲突的利益沟通的能力赋予了印度无限的深度、适应力和稳定性，即便变革的步伐因此减缓。印度的多样化是沟通各种文化分野的能力。印度鼓励开放和渐次融合的民主具备强大的力量而不是它的缺陷。未来繁荣的关键依靠严肃的体制改革。即使印度崛起的步伐缓慢，却必定是稳健和生机勃勃的。

 

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作者简介: 普拉塔普•梅塔(Pratap Mehta)是印度政策研究中心的总裁。