《与台湾关系法》的未来25年
Taiwan Relations Act: The Next 25 Years
作者: 史 文
译者: 门洪华
（本文是史文在众议院国际关系委员会就未来25年《与台湾关系法》的听证词，2004年4月21日。)
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早上好，主席先生和委员会众位议员。感谢诸位给我机会在纪念《与台湾关系法》25周年之际就美国对台湾和中国的政策阐述我的观点。我恭请委员会将我的陈述记录在案。

东亚的和平、稳定与繁荣及美国安全利益的整体推进有赖于美国与中华人民共和国之间稳定而切实可行的国家间关系。今天的情形依旧如此，尽管中美关系正常化的最初战略动机——抗衡苏联的需要——已经不复存在。

当前，而且我认为在可预见的未来，任何切实可行的美中关系均有赖于维持双边关系正常化之际达成的谅解。这一谅解以美国承认所谓的“一个中国”的立场换取中华人民共和国对优先使用和平手段解决台湾问题的承诺。

从这一谅解中引申出美国对中华人民共和国和台湾政策的三个核心支柱，而被编入美国国内法的《与台湾关系法》构成其中的两个支柱。第一，它要求台湾的情势通过和平的方式加以处理，表明美国政府将“严重关切” 任何使用非和平手段解决台湾的法律地位。其次，它要求美国政府（通过向台湾提供正式或非正式援助）维持对抗中国攻击的可信军事能力，以阻止北京被诱惑从而对外交上处于弱势的台湾动武。

以上两点构成美国对台湾和中华人民共和国的政策在防止冲突、维持有益的——尽管经常陷入麻烦的——中美关系、容许台湾社会和政体兴盛等方面迄今取得成功的最为本质的原因。

然而，《与台湾关系法》只是这一政策成功的部分原因。如果没有向中华人民共和国同样强有力地保证美国不会运用其优越的军事实力和对台湾的防御性援助来鼓励台湾独立，或向台湾岛的独立运动提供庇护，美国对和平解决台湾问题——以及采用军事威慑支持这一目标——的承诺不可能成功地推进美国利益。

如果没有美国的这种承诺，中国领导人不会容忍在他们看来《与台湾关系法》所代表的对中国宣称对台湾拥有主权的挑战。他们也几乎肯定不会如此强调优先寻求和平解决台湾问题的愿望。

因此，美国政策的其他重要方面——不挑战中华人民共和国“一个中国”立场的谅解和中华人民共和国表示优先考虑和平解决台湾问题——对维持台湾海峡的稳定至关重要。这些重要方面是中美三个联合公报而不是《与台湾关系法》提供的。

某些美国政策的批评家认为，台湾的民主化、台湾当今政府不接受原有的“一个中国”理念、中华人民共和国军队在台湾海峡的集结，需要美国政策的根本性改变。他们认为，美国应该采取的政策是，抛弃“一个中国”方案，承认台湾独立的“事实”，完全依赖军事威慑防止崛起的中华人民共和国对这样的政策转变做出强烈反应。

为支持上述立场，这些批评家转向《与台湾关系法》寻求对台湾的安全保证（但它并不能提供这样的保证 ），以及向台北提供更高水平的军事援助。他们还采取各种言行否认三个联合公报的大部分效力。

在我看来，美国采取使中华人民共和国面对所谓台湾独立之“事实”的任何努力将摧毁中美关系稳定的基础，导致亚洲陷入混乱（特别是因为没有亚洲国家支持这样的政策变化），并极有可能导致与中国人的战争。对那些不同意这一评估的人士，我想提出的问题是，你是否确信，如果中国不做出武力反应就值得冒着与北京发生冲突的危险单方面抛弃“一个中国”的政策？设若冲突爆发，则损害将接踵而至。另一方面，对那些认为中国可能会对美国这样的政策转变做出武力反应的人士，我想提出的问题是，你是否确信冲突将会迅速终止、解决或受到控制，而美国和台湾的核心利益将受到保护？一旦冲突出现，这种对抗的升级危险将是真实存在的。

最终，美国对台湾的立场将是如何对两个政策目标进行权衡：

• 需要确保美国诺言的可信性，即承诺以和平、非强制的方式解决潜在不稳定的国际问题，及美国对长期朋友的支持；以及
• 需要与一个对美国利益的长远态度不清晰、其合作对维护美国诸多核心利益（包括反恐战争）至关重要的核大国保持切实可行的（如果不是友好的）关系。

对美国而言，只要中华人民共和国不对台湾诉诸武力，则以上任一目标均至为关键，且同等重要，而非相互排斥。

实际上，中国继续承诺首先寻求和平解决台湾问题。中国的军事部署主要是为了阻止台湾获得法律意义上的独立，而不是为不可避免的战争做准备。但是，一旦威慑失败，中国领导人几乎注定要发动战争，以确保同僚和中国民众对他们的尊重，以捍卫中国政府的合法性和稳定性。而且，即使初战失利，中国领导人也会投入战争。对他们而言，不投入战争将意味着权力的必然丧失，而投入战争但失利了则可能意味着他们会在政治上生存下来，他日再战。

当前，除“一个中国”政策与《与台湾关系法》的结合之外，没有其他现实主义选择能够为双方协调立场、走向对话和达致稳定的妥协提供稳定的、避免冲突的和赢得时间的更加持久的基础。

然而，我认为，要确保“一个中国”政策的可信性和台湾海峡的总体稳定，美国必须考虑发挥更加积极的作用影响台北和北京的考量。具体地说，在我看来，华盛顿必须：

• 明白无误地重申，在台湾问题上存在与中国发生冲突的危险，即使用武力的威胁和非故意的冲突升级是确实存在的，因此任何一方的挑衅均是完全不可接受的；
• 公开或私下明确指出，美国不同意台湾陈水扁政府旨在仅仅“加固”主权独立之长期现状的立场。这一立场将会危险地误导台湾民众。对美国、实质上对整个国际社会而言，台湾的主权地位至多是悬而未决的；
• 明确表示，美国对台湾的支持不是无条件的——它需要责任和克制，以违宪方式——类似陈水扁威胁对新宪法实行公投——改变台湾政府主权来源的努力将是存在危险和导致不稳定的；
• 承诺，只要台湾保持克制，则华盛顿将采取更大的——尽管仍是有限的——努力扩大台湾的国际空间。

至于《与台湾关系法》，我认为美国政府应考虑重新确定和更明确地界定它在未来向台湾提供防务援助的形式。华盛顿应坚持台湾获得针对特定军事行动的——尤其是针对北京发动快速攻击、力图在美国提供援助之前取得胜利的可能性——更强大的自卫能力。这样的立场将向台北和华盛顿的精英传达如下事实，即台北（以及五角大楼和美国国会的某些人士）当前所期望的某类军事能力对台湾并不如此具有关键性，台湾在某些关键领域的防卫——尤其是防御持续不断的两栖进攻和空中攻击——必须最终依赖美国。

华盛顿应该明确地拒绝台湾获得“进攻性”攻击能力的选择。陈水扁政府正在认真考虑获得这样的能力。然而，在我看来，它们不会增进台湾的安全，却会损害控制危机升级的努力。

对北京而言，美国必须坚持，中国降低与台湾关系紧张程度的最佳途径是中国人民解放军减少其在台湾海峡的军事部署，作为良好意愿的表示和两岸对话的首要步骤，并认识到这样的行为会得到某种形式的酬答。为达成这样的认识，华盛顿应该就减少中国人民解放军沿台湾海峡的军事部署与北京进行直接的讨论，并与台北协商。

最后，在我看来，华盛顿应该采取更加积极的努力促进中国的政治改革，以增加中国对台湾民众的吸引力，鼓励走向两岸对话，其中必须包含支持法治的具体倡议。

在我看来，如果美国不采取更积极的努力平衡威慑与再保证，并反对任何一方单方面改变现状的努力，则未来几年台湾海峡最终爆发冲突的机会将会大大增加。

谢谢您，主席先生。

 

版权信息: ©本文版权为卡内基国际和平基金会所有。
作者简介: 史文(Michael D. Swaine)是卡内基国际和平基金会中国项目的高级研究员。