中国改革 China Reforms
提高执政能力的几个关键：
理顺基本关系，抓好枢纽资源，通用多个人才圈 Improving China Governance Capability
(丁学良)
作者系美国哈佛大学博士，香港科技大学教授，国立澳大利亚大学亚太研究院研究员
理性主义的延伸：从经济到行政
2004年9月，中国共产党十六届四中全会发表了《关于加强党的执政能力建设的决定》之后，海外对此有多种多样的评论和分析。笔者从社会科学比较研究的角度和社会转型长时间的跨度来看，中国新一届最高领导层提出加强执政能力的建设，是理性主义（rationalism）在中国的政策过程中从经济层面向行政层面的重要延伸：1970年代末期，邓小平和他的战友们以“实践是检验真理的唯一标准”的理性主义精神，取代在此之前盛行多年的非理性乃至反理性的革命原教旨主义（revolutionary fundamentalism）。在中国改革开放的那个阶段，理性主义主要体现于经济政策层面，即：判断一项经济政策的成功与否，应该看它是否促进了生产力的发展、是否有利于人民生活的改善，而不应该看它是否符合于一个纯粹的激进意识形态。全世界所有尊重事实的观察家都同意，若是没有这样一个经济理性主义的前提，中国的国民经济是绝对不可能从“濒临崩溃”的状况走出来，迈入长期高速增长的轨道的。
距离1970年代末四分之一个世纪之后，中国的执政党把提高执政能力当作一个基本目标来推动实施，这是从经济理性主义向行政理性主义的迈进。这表明：中国新一届最高领导层清楚地看到，中国改革开放25年来，一方面取得了举世瞩目的成就，但同时积累的问题也很多；而这些问题，如果只是按照传统的那些思路、办法去做，成效不大。所以，新领导层希望找到新的思路和方法，以解决过去未能解决的问题，并能够应对不断出现的新问题。否则的话，中国经济的可持续发展、社会局势的稳定、乃至中国的和平崛起，都难以达到。在笔者看来，上述《决定》，乃是基于这样的社会形势和历史判断而制定的。
理顺基本关系
在任何一个现代社会里，政府欲提高它的执政能力，牵涉到的因素都会很广，包括道德的、法律的、文化的、物质的等等。在中国这样一个快速变化的超巨型社会里，欲达成这样的目标，牵涉面会更广，其中很多是属于行政管理技术方面的。从发达国家的近现代历史经验看，它们在长时段里仰赖法治处理形形色色的利益冲突以维持政治稳定，主要依靠技术进步促进经济的持续增长和民众生活素质的提高，这正是发展中国家有志向的领导层追求的施政效果，中国要发展出一套能够提高执政能力的基本方法和操作技术，首先必须理顺执政党及政府（通称为国家机器）与社会之间这一条基本的关系（the state-society relation）。应该有认识上的一个理性前提，就是当今时代的国家机器，不能把自己的目标、活动域、责任定位为无限的，不能把自己的权力定位为无限的。有效地领导着可持续增长的市场经济的一部国家机器，只能够是有限的目标、有限的活动域、有限的责任和有限的权力。任何一级政府都不应该有“替天行道”、“全面承包”的心态。这种心态就是把什么事情都自己“包”下来，不让别人知道，不让别人参与，这很不理性。因为政府的能力有限，政府的资源有限，如果它承包的事情越多，越是不让社会各界知情和参与，非但不能解决必须处理好的问题，反而会造成多余的原本不至于出现的问题，更有可能引起国内民众和国际社会的误解、批评和抱怨。
因此，国家机器同社会之间的关系，应该进行合理均衡的重新界定，国家机器应该主动地为发展出一个健康的、多元的公民社会创造制度化的环境，也就是说，执政党及其领导下的政府要分清哪些事情是自己要做的，哪些事情不是自己要做的；哪些事情要脱手一半出来，哪些事情要全部脱手；哪些事情要尽快地脱手，哪些事情可以慢慢地脱手。国家机器不能够代替、更不能够取消公民社会。一个国家里缺乏健康多元的公民社会，它的政府就会不堪重负、疲于奔命，这个国家作为一个整体应付内生的及外来的突发事件和危机的能力就会非常脆弱。当中国地方上出现了这样那样的社会、经济、自然、人道类的事件、问题、灾难的时候，有多少人可以得到身边的非政府组织（NGOs）的帮助？为什么每天有那么多的人为着那么多的事端去找政府上访？根本原因之一，是这里还没有发展出一个良性的、具有自组自助功能的公民社会。实际上，一个良性的、具有自组自助功能的公民社会，对于国家机器提高执政能力提供了必要的社会基础和民间协助；中国高层领导所关注的廉政建设、机构精简、公共财政监督、和谐社会构建，都可以由此获取正面的动力。
这里的关键是，要确立一套清晰的法律，以保障公民社会有什么样的活动空间。公民社会组织的活动必须在法律的监护之下；国家机器不能够越位，公民社会组织当然也不能够越位。然而，由于没有清晰的法律的有效保障，各自活动的边界划分不清，导致日常的公共生活中政府越位，民间也越位（当然二者程度不同），许多事情持续地纠缠不清。
公民社会的组成部分众多，非盈利的中介组织、文化团体、行业协会、宗教团体、业余爱好俱乐部（非盈利性质的）都是。给定中国目前的社会问题和制度环境，有一些社会组织可以先发育、发展出来，包括那些与环境保护、慢性疾病（艾滋病、癌症、精神病、老年病）等慈善事业、教育（比如在偏僻落后的贫困地区开展教育扶助）、保护妇女权益和儿童权益相关的。例如，2004年暑假期间，北京理工大学高等教育研究所的一位教授组织了120个大学生，利用假期到中国西部的贫困地区去义务培训当地的教师。类似的公民自发援助活动在美国、澳大利亚、香港是非常普遍的，已经发展出多种多样的组织和资助方式。这些都是社会组织发展的雏形；它们的发展，不但提升了公民自身的素质，同时减轻了政府的负担，给政府的有效施政提供了有益的民间配合。国际社会对2004年末南亚海啸后中国公民组织自发性的救援努力，也给予了相当高的评价。
这里需要解释清楚的是，提倡在思路上有新的定位，国家机器特别是它的核心部分——执政党——要把自己定位成一个“有限的领导机构”，这不应该被误解成“削弱”国家制度，而应该理解为旨在行政现代化的明智选择，也就是要解决公共行政管理上的越位、错位和缺位的问题。执政党要把自己管理的领域重新界定，只有这样，它才能把该由自己管理的事情管得比以前更好；不该自己管的事情——这里指的主要不是经济活动，而是公共管理——开放给行政部门、民间社会去做。让我们回顾一下过去25年里中国经济改革所走过的明智之路：当中国政府直接拥有并经营管理着数量庞大的或大或中或小型的企业的时候，各级政府都疲于奔命，常常是焦头烂额；当政府逐步地把几乎全部的小型企业、大部分中型企业和少部分大型企业改制放开后，中国的经济不是衰弱了而是增强了，中国政府掌控的税收资源不是萎缩了而是扩张了，中国的综合国力不是下降了而是升级了。这里最好引用一位对中国经济的进展既相当了解而又独立的人士的评语。曾在克林顿政府期间担任为中国加入世贸组织而举行的美中双边谈判的美方首席代表巴尔舍夫斯基女士（Charlene Barshefsky）——她那种在谈判中捍卫美国利益的不妥协的强悍风格给中国人留下了深刻印象——在美国之音的采访中说：“全球贸易和投资方式中出现的一个最大的变化就是中国经济的兴起，这是一百多年来世界经济贸易格局的最大变化。我认为中国正在改变亚洲的面貌，推动全球经济的增长，并且有可能改变世界范围内国际政治影响力的现状。” 笔者相信，中国的执政党和政府如果以合乎法律程序的、渐进的方式，退出原本由公民社会自己管理自己的一些领域，国家制度的现代化就一定会取得显著的实效。
抓好枢纽资源
对于二十一世纪初期的许多国家来说，提高执政能力既包含着如何处理好该国政府与国内社会之间的关系，也包含着如何处理好本国政府与国际社会之间的关系。对于快速发展的大国中国而言，更是如此。像中国这么一个超巨型的社会，因为内生的（endogenous）或外部引发的（exogenous）张力、摩擦和冲突，每日每时都有可能出点问题；在这个意义上说，相当频繁地出现局部的、小的乃至中等程度的危机，都属于常态。持续地处于这样内外大环境的挑战之下，中国政府欲提高执政能力，自然需要丰沛的、多种多样的资源。在多种多样的资源之中，笔者认为信息资源是关键的、或者说是枢纽性质的——就是信息在一个大系统的运转之中，起着开关或者调节器的功能，它决定着该系统里其他种类的资源能否在适当的时刻被适当地调动到适当的部位，以适当的方式来运用。决策者不可能在低素质的——更不用说错误的——信息的基础上作出正确的决定，这是当代社会科学众多分枝说明的一个基本道理。
2001年George Akerlof、Michael Spence、Joseph Stiglitz获得诺贝尔经济学奖，是因为他们对信息经济学作出了巨大贡献。信息经济学讨论的基本问题就是“信息不对称”。信息不对称不独经济领域为然，它是人类社会的普遍情形。信息不对称的后果就是：决策者或者据此作出错误的决策，或者认为事情完全不重要而予以忽视，或者把自己的错误判断上报给上一级或其他部门。中国是13亿人口的超级大系统，从横断面看，有那么多不同的区域、部门，从纵断面看，又有那么多的层次；每一个区域、部门或层次又都有自己的子系统，不同的子系统又有不同的层次。在这样一个超巨型的复杂系统内，信息扭曲的状态实在是值得严重关注的大事。
信息扭曲对于上层或其他的部门来说，至少会导致第一，他们得到信息太晚了或者根本就得不到信息；第二，他们准时得到了信息，但是得到的信息不准确，不足以使他们适时地作出正确的决策。不来的信息、迟到的信息或不准确的信息都会使上层或其他部门无法正确地决策，削弱整个国家体系执政的能力。
过去的这几年里，笔者在参加中国内地多种形式的讨论会时，常常为这一现象而忧虑：那些在中国大陆主要的大学和研究机构里的教学研究人员，相当多数的人对香港的政治和社会变化、对台湾政情民情的发展变动、对中国国内最近发生的一些重要事态，所知甚少，获得的信息严重扭曲。这意味着，中国大陆数百万受教育程度最高、从事着观念和知识生产及承传的专业人士（他们影响着更多的人），与事关本民族国家兴衰的很多信息，处于日常的隔绝或半隔绝状态。
有人会立即反驳说：不下达给广大知识界的这类信息，会及时地上报给党政领导的高层。但是问题在于：信息的真伪优劣只有在公开流通的过程中才能够被持续地对比、检验和辨识。美国关于对第二次伊拉克战争前大规模杀伤武器情报错误之独立检讨的主要建议就是，对情报的分析必须保证有不同见解的更多争辩，以让决策高层有机会面对一大串的异端观点。
把这类在国际上多半公开流传的信息置于严密封锁的互不相通的保密管道里向上传递，至少会导致四种负面后果。第一是信息持续地扭曲失真，因为方方面面的专家和知情者没有机会及时地指出这类信息中的哪些是全假或半真半假。第二是帮助特殊利益小集团或少数人垄断高层领导的耳朵，造成错误的判断和决策。第三是促使本国的专业研究素质的整体退化。第四是搜集信息的低效益和浪费，因为各个秘密传输的管道之间互不相通，一定会有大量的重复搜集和过时搜集。我们目击，在中国市场被条条块块分割的很多年里，重复、浪费的投资不计其数。二者出于同样的道理。
有选择的保密的信息体制有其必要性，对于大国来说它的价值尤其不可否定（因为大国的政策中国际安全的比重超过小国的）。然而，有些人往往过高估计秘密信息体制的素质和效果，下面一则近距离的观察却给我们提供了一贴颇具分量的清醒剂。瓦季姆•巴卡京（Vadim Bakatin），苏联克格勃的最后一任主席，在他的回忆录中评论道：
我在克格勃的最初几天，经常收到真正是堆积如山的各式各样的汇报。不久我就弄清了，这些汇报有许多都是互相重复的，通常是通过大众性传播媒介已经知道的情报。在这以后，我才明白了我的前任以前让我感到纳闷的做法。无论克留奇科夫（Vladimir Kriuchkov，1988-1991年间任苏联克格勃主席。1991年8月因为政变失败而被捕，1994年2月获大赦）在什么地方（在会议上，代表大会上，安全委员会开会的时候），总是用手提箱给他送来一大堆文件，他坐在那里，看文件，签署决议。只是到现在，我才明白这种独特的工作作风的合理价值。真的，对情报的加工水平如此之低，情报的数量又如此之多，不采取这种方式，未必能应付得了。用这种办法，用这种情报半成品，是不能作出高水平的政治决定的。除此之外，克格勃对情报的垄断还大大缩小了国家领导人的视野，使他们不能了解各种不同的观点，而且为克格勃主席根据他们个人的思想政治倾向有目的地利用情报开辟了道路。不能说安全委员会的领导以虚假的情报蒙蔽克里姆林宫和旧广场（指苏联领导人）。它只不过提供它认为需要的情报罢了。例如，不断向“上面”送去这样一些消息：波罗的海沿岸三个加盟共和国抗议地方当局的作法。确实是有这样的抗议，然而这些抗议是组织起来的，参加的人都是共产党员和讲俄语的那一部分居民，但数量更多得多的、人民支持这些地方当局的大量材料，却故意避而不提。结果使苏联总统（戈尔巴乔夫）形成了虚假的印象，认为立陶宛、拉脱维亚和爱沙尼亚政府（1990年3月至5月，这三个原属苏联的共和国政府相继宣布独立）得不到群众支持。尽管只有十分天真的人才会相信这一点。
不顾两种制度政治竞争的客观逻辑，进行致命的军事建设，结果使苏联的经济资源耗尽，这在相当大的程度上要归咎于克格勃的情报政策。从安全委员会经常不变地送来一份份情报，说苏联的军备在这一方面或那一方面落后于西方，于是这些情报就成了苏联军事计划不顾实际经济潜力和人民需要、继续螺旋形上升的依据。
二十世纪后半叶到二十一世纪初，国际比较研究中经常讨论到的国家高层领导因为信息扭曲而导致严重的决策错误的具体事例，有三个可以在这里稍稍提及一下。
第一例，1986年4月25日深夜至26日凌晨苏联发生切尔诺贝利核电站爆炸事件，这样规模的核事故是史无前例的。在这之前，有关核电站的信息是被垄断着的，向政府高层的汇报一直把安全问题描述得几近完美无缺。灾难发生后，苏联的信息系统晚了几个小时才报告给总统戈尔巴乔夫，而且报告时也没有告诉他全部的灾难，这使得戈氏以为这不过是一场中小型的灾难，结果严重影响了政府最高层的危机处理决定，其不可补救的悲惨后果，永载史册。
第二例，2003年春的第二次伊拉克战争。萨达姆为什么连连出现严重失误而不堪一击？主要原因之一是，开战之前，萨达姆只愿意听好话不愿意听坏话；在他治下，那些凡是敢于对他提出不同意见的人，要么辞职了，要么坐牢了，要么被处死了，结果他的情报系统只拣那些他愿意听的话向他报告，即所谓的“报喜不报忧”。这就导致在战争过程中，他经常给那些已经不存在的部队下命令，最后他当然成了他一手造就的那种体制的受害者。
第三例，1998年诺贝尔经济学奖获得者森（Amartya Sen）对印度的经济和1959-1962年间中国的经济作比较研究，发现中国那三年饥荒造成的死亡超过了印度40年里饥荒所造成的死亡总数，原因就在于印度的信息系统是多元的，因此当印度某地发生饥荒或作出错误决策的时候，独立自主的媒体送出的信息有助于纠错机制及时启动，不致于造成全面的、长期的错误决策。而当时中国只有惟一的一个信息渠道，信息被长期扭曲，导致发生长期的、大面积的饥荒。
当然，跟四十多年前相比，中国的体制已经发生了诸多改革。二十多年来取得巨大成就的同时，分权化、地方化的趋势也很明显。地方分权有其长处，容易调动地方的积极性；但也有其严重的短处，它造成了局部利益、部门利益同国家利益、整体利益之间的矛盾。这就使得上述三种情形导致信息扭曲之外又多了一个利益动机。举例来说，在完全的计划体制下，部门、地方的经济利益在官员的考虑中不是那么强烈，但现在则要强烈得多。即是说，在导致信息扭曲的三种情形中，地方、部门官员的政绩和利益动机变得更加强化了。《中国青年报》2005年4月7日的报道所透露的含义具有超出地域的普遍性，发人深思：“1989年，云南省德宏傣族景颇族自治州瑞丽市就检测出146例艾滋病感染者。但此后十余年间，地方政府因怕影响当地的改革开放形象，缺少正视毒品和艾滋病的勇气而紧紧捂住盖子。……毒品泛滥成灾，艾滋病感染者日趋增多，酿成大难。严峻的现实使下基层调研的云南省委书记白恩培深感震惊：如果当时采取迅速有力的防治措施，情况何至于此？……可怕的不是灾难，而是当地官方长达12年的隐瞒和不作为。如果及时让外界知道那里究竟发生了什么，虽然我们无法避免这场灾难的发生，但我们能够将这场灾难的损失控制在最小范围内。” （殷红：“云南德宏毒品泛滥成灾 当地官员隐瞒长达12年”。）
信息扭曲对国家机器执政能力的损害在处理常规事务中不可低估，这种损害在应对突发事态时更显严重。影响较大的突发事态的基本特点是什么？它之所以“突发”，事先可能在大自然里或社会里已经存在，只是它的迹象还不那么太明显，绝大多数人对于它突发前的那些迹象没有注意到，等它顿然引起人们注意的时候，它已经造成相当程度的伤害了。这正是突发事态的基本特点——具有不确定性、陌生性、以及急速性——它不会给人留下很多时间慢慢地找出对付的办法，而有效地应对它又需要思路和方法上的创新。这就是为什么笔者坚信，中国要发展出应对较大的突发事态的先进机制——这里所说的对政府处理重要的常规事务也同样适用，只不过在处理突发事态时更需要如此——首先要建立多元的信息系统，只有一个多元的信息过程，才能把信息扭曲的情形大幅度减少。
为什么它具有这个优势？因为只有多元的信息系统，才能使得发生问题的部位中尚未被人加工过的原始资料以比较完整的形式，连续呈现给政府和社会的不同层面。如果是一个单元的信息系统，只要原始资料被人加工过，所有上层的或其他部门、地区的人接触到的，便可能是被无意或有意扭曲了的信息。多元的信息过程可以把决策者、行动者可能忽略有价值的信息、作出错误判断的情形大大减少。因为一个信息单元误判了，还有其他的信息单元在发声。政府误判了，还有民间和社会。只有多元的信息系统，才具备这样持续互补的性质。它能弥补被人忽视的部分，弥补被人砍掉的部分，弥补被人作出错误判断的部分。优越的机制的生命力就在于此。如果你的信息系统只有一个管道，只要这个管道在任何环节上出现不应该筛选的信息被筛选、不应该忽视的信息被忽视、不应该误判的信息被误判的情形，那么整个国家和社会就无法作出正确的决策。这在常规工作中是可悲的状态，在危机时刻是可怕的状态。在多元的信息系统内，政府和社会接触的不是一个封闭的管道，突发事态到来之际，警报器就不至于全面哑声。这样，不仅是政府可以作出迅速反应，整个社会都处在高度警觉的状态。
有些人会担心，信息渠道多了，各种歪门邪道的谣言会横行肆飞。对于任何突发事态的发生，都有这个矛盾存在。既要保持信息传播得尽可能迅速和透明，又要把虚假信息传播的范围和造成的后果尽可能减少。这就必须依赖严明的法治。就像搞市场经济，既要使经济活动放开，又要使假冒伪劣产品遭到打击，就要靠法治。决不能因为担心有假冒伪劣产品出现就把市场竞争完全取消，只让独家买卖。媒体也一样，如果它传播的信息不实，不是出于错误的理解，而是出于恶意伪造的话，就要被法律惩罚。
本文反复强调要提高执政能力，必须抓好信息资源，当然包括必须借助发达的媒体资讯和新闻监督。除提供资讯以外，媒体还有一个重要的功能，就是公共论坛，为公共决策提供多样化观点辩论的常规平台。在现代社会，严肃的高水平的公共媒体是帮助政府提高施政能力最重要的制度环节之一。任何一个好的政府、好的决策者，都要有持续的反思能力。高水平的严肃的公共媒体，是为政府及其官员提供反思的基础设施。政府自身收集信息的渠道无论是多么有效，也无法取代严肃的多元的公共媒体所起的作用。
总结一下：多元的信息系统有助于保障原始资料尽量不被扭曲，有助于最多的信息量能够被政府和社会各方面吸收、利用，有助于弥补某一个部门或地区因为误判信息而导致的错误决策。多元的信息系统还有助于保证上层领导人所面对的信息的高素质，因为信息过程若是多元的，信息传播的过程就必然伴随着讨论，讨论就把那些有利用价值的部分揭示出来了，这有助于信息素质的提升。这样越接近决策的上层，人们所面对的越是优质的信息，假冒伪劣的信息在此过程中比较易于被排除。
通用多个人才圏
人才资源与提高执政能力的关系是本文的最后一个要点。中国的执政党是全世界最大的政党，但也不可能囊括中国所有的人才，所以我们的视野要拓宽一点。笔者在这里划出与提高执政能力相关的四个人才圈：第一个是党系统的人才圈；第二个是行政系统的人才圈；第三个是中国社会里的人才圈，像大学、研究机构、专业团体等各界的专业人员；第四个是跨境的人才圈，也就是海内外不断流动的华人人才圈。
对于前两个人才圈本身，笔者暂不多论，但要对这四个人才圈之间的关系，作点分析。笔者注重它们之间的动态关系，既出于理论的原因，也出于经验的反思。在社会科学理论上把执政能力与人才圈之间的关系作经典揭示的，当数大经济学家和政治社会学家帕累托（Vilfredo Pareto）——他发明了“精英的流通（the circulation of elites）”这一术语。他说：如果“统治精英”（即一个国家的政治领导层）对处于它之下的社会阶层里的优秀分子相对而言敞开门户，则它就具有更好的持续执政的机会。反之，精英分子之间“流通的失败”，必然导致既有的“统治精英”在质上和量上逐渐衰败，作为一个整体被新的“精英圈”取而代之。他的女高足弟子用他极欣赏的简洁语言把他的这一思想表述为：“作为普遍规律，那些由圈子之外吸纳新要素的精英团体，比那些排斥本圈子之外的新要素的精英团体，处于持续执政的较优越的地位”。
对这个问题的经验的反思，主要来自阿尔巴托夫博士（G. A. Arbatov，他曾任六届苏联国家领导人的顾问）对苏联衰亡时期的观察。这位亦学亦官的高层决策参与者写道：
我们不得不羞辱地承认，不论是在对内政策方面，还是在对外政策方面，我们都向全世界展现了我们智力上的无能。苏联领导人的水平直线下降，因为现有的政治机制没有保证真正良性的自然淘汰。实行的是某种“反向的自然淘汰”，提拔了一些平庸的、无能的、往往不正直的人。重要的决定常常是由缺乏熟练程度的人在狭小的范围内根据没有经过验证的、不确切的和不充分的情报作出的。
现存的政治上层建筑把政治生活限定于极狭小的范围。它根本不适合于发现和分析变化着的社会现实，……不适合于动员社会上的智能潜力去解决涌现的问题。因为决策者的压倒一切的任务是坚定不移地抵制变动，不惜任何代价维持现状。……如此一来，最后一批可以进行公开讨论的孤岛消失了，保密的领域则扩大了。每发生一次领导层所不悦的争论，就会有新的领域被界定为“国家机密”。……
这种政策规定了庞大的强有力的政治权力机构（国家的和党的）之职能就是要用来防止变动，维持现状，保护停滞。结果在这个时期造就了完全固定的政治风格——极端谨慎的、慢吞吞的、目的不在于解决问题而在于不破坏原有平衡的风格。
不得不非常遗憾地承认，要是不建立起新的政治机制和新的政治制度，我们国家就会像任何一个在不久前的历史中经历过类似的悲剧的国家一样，注定要陷入这种困境。只有建立新机制和新制度，才能确保强有力的人物，源源不断地进入领导层。
即便党和行政系统可以吸纳进很多的人才，也不可能穷尽社会里所有的人才。而且要认识到，哪怕是个人才，只要进入党政系统，长期在里面做常规性的工作，就会有思维定势和视野局限。一个世纪前，比较社会学大师韦伯就揭示了：革命成功之后的政体，面对的是常规化（routinization）的管理任务，因此最容易发生的普遍倾向之一就是丧失创新的能力。所以，党、政两个人才圈，同中国社会里的人才圈和跨境的人才圈之间进行制度性的互动，是提高执政能力最基本的条件之一，关键在于国家要建立制度化的良性互动的通道。现在中国的领导部门比较重视请专家们去讲课，或者在决策过程中听听他们的意见，这是近年来一个明显的进步。但这个机制中有一个薄弱环节，就是它缺乏一个让中高层决策者面对着一群观点不同的专家进行面对面辩论的过程。
不可以把专家视为无可非议的权威，没有一个专家能够把事情所有好的方面都综合在自己的研究里，而把坏的方面统统排斥掉。而现在一些决策部门聘请专家，往往是找符合自己的倾向和观点的专家，这实际上是一种自我强化，不是自我纠偏，不是真正让相对独立的专家们交锋辩论，以便自己能够看到问题的更多的、被掩盖或被忽视了的方面。这是一个很大的欠缺，因为你请去的专家是跟你观点差不多的，而在你决策的过程中，最有可能出现隐患的地方，你请去的专家与你站在同一个角度上，看不到；等你摔了跟头以后，损失就难以挽回了。所以要创造一个制度化的环境，使决策者在决策之前，能够倾听一帮意见分歧的专家们进行辩论，那才是明智的集思广益。
任何国家处理基本的公共事务管理、应付突发的事态，政府总是最重要的组织力量，它当然要依赖已经建立起来的常规部门。所谓的“本部门、本系统”有诸多操作经验的优势，但难免也有劣势，其中之一就是“思维定势”：行政人员长期在一个部门或系统做事，就慢慢积累起思维、认识上的定势，使得他们对于新的事物（包括突发事态）或者视而不见，或者见而不解、拒斥新举措。在这一点上，美国的体制值得借鉴。美国总统处理重要的国家事务，大部分时候当然是依赖已经建立起来的常规架构，诸如行政部门、情报系统、军队系统等等。但自从二十世纪下半叶以来，美国总统非常重视国家安全顾问委员会等非行政班子。这些顾问班子的成员大都不是来自已有的政府部门，其中最有名的几个人都是来自学界，像基辛格、布热津斯基，是有专业影响力的大学者。协助总统办外交的为什么不从国务院、不从外交圈里请人？很明显，因为“本部门、本系统”的人已经做了十年二十年了，已经有了思维定势，已经习惯于用一套固定的思路、逻辑、心态来看待或对付那些问题。尤其是创造性的思维和创造性的对策，不能指望他们。这时候高层领导必须开拓政策、对策方面的“异数”智慧、“非正轨”观念的来源；英文中的新idea，指观念、视角、视野、方法上的甚至就那么一个闪光的启发或灵感，他们很重视这个新idea，因为藉此有可能发展出一套具体的方法和策略，让常规部门去实施。
美国每一次应对大的突发事态或重要转机的时候，国会里、总统班子里都会出现新的专家顾问群。他们来自不同的思想库、大学、研究机构，这样新视野、新观念、新思维、新对策就会跟着相互刺激涌现出来。回顾当年，基辛格如果是来自官僚系统的话，他就不大可能鼓动尼克松冒着那么大的政治风险，打开与中国交往的大门；布热津斯基任卡特总统顾问的时候，若他是原有体系里的人，也不大可能力排众议，坚持与中国建立正式的外交关系。
在全球化的大背景下，对于提高中国国家机器的执政能力、对于中国的和平发展长远国家利益关系重大的，不仅仅是国家机器如何与第三个人才圈——国内社会人才圈的互动，而且如何与第四个人才圈——跨境人才圈之间的互动。这一互动必要性的原因包括：中国的经济已经跟外部世界日益融合，吸收的外资总数在新兴市场经济中名列第一；进口率（进口额比GDP）2002年达25%，2003年达30%，超过日本的8%和美国的14%；中国已经是全球第三大贸易国；根据摩根士丹利经济学家计算出来的数据，在中国近8%的年经济增长率中，出口占了70%以上的比重；中国经济的战略性资源对外严重依赖，已经成为世界第二大能源进口国；中国与东盟建立了自由贸易区。而且，中国社会也跟国际社会更紧密地交融，1994-2003年，内地居民出境累计达1亿人次，年增长率近14%；中国已成为全球第三大国际游客接受地。中国加入众多的国际组织；中国所处的区域是全球军备竞赛（包括核武器）最激烈的热点地带，等等。所有这些结构性的大趋势都使得中国的很多问题不再是纯粹的内部问题，你想把它界定为内部问题也徒劳；它们越来越变成跨境的、跨国的问题。
在经济全球化和社会全球化的进程加速的同时，中国国内现有的人才结构在深层上的不合理、不充足就凸显出来，它将对中国下一步的发展和在国际舞台上的机会竞争，形成严重的掣肘。从国家长远利益考虑，在这个当口就要注重如何发挥第四个人才圈——自开放以来中国派出留学生达八十万人，其中近80%在海外工作——的作用。要建立制度化的条件，使他们归国工作、或者身在海外为国工作，常规性地为中华民族的复兴贡献专业能力、维护中国在国际社会合法合理的权益。而现状则是，一方面是国内那些与全球化最相关的要害部位上专业人才不足，滥竽充数；另一方面是数量众多的在境外的专业人员，渴望为中国的改革和发展工作，却无制度化的通道。笔者在2004年底问几位从海外回到中国内地大学准备长期工作的博士：“你们在海外学习和工作十多年以后回到国内，感受最深的是什么？”回答：“国内这些年来变化巨大，但是人事制度好像受改革的影响最小，跟我们出国前差别不大。”无论是中国社会里的人才圈还是跨境的人才圈，若要发挥他们的作用，一定离不开国内人事体制的深层改革。传统的管制人的办法就是往档案袋子里“放”东西，然后关起门来“鉴定”人。这种方法只适合于一个控制型的目标管理，它不是为了多出成就，而是为了不出事；而这个“不出事”只是就某些个人的利益而言，并非说是国家民族的根本利益“不出事”。其实，这种管制办法使国家民族付出的成本是很高的，因为它限制了人才创新的自由。
中国的经济、社会、政治、对外关系演进到了如今的程度，它们进一步发展所面临的挑战和机遇，凸显出中国最缺乏人才资源的那些领域，正是中国以前相对忽视的那些领域。以前，中国总认为最缺乏的是技术性人才，所以送出去的留学生绝大部分是学科技的。今天中国已经发展到了这一步，它最缺乏的人才不是科技人才，而是以前在国内被认为是实用价值不大的那些专业训练出来的新一代，诸如法律、公共管理、环境保护、社会医学、国际关系、战略研究、公共关系等等。这些“软”的学科——尤其是牵涉到国家根本利益的、与国际规则的制定和修改的领域（rule-making and agenda-setting）——对于日益介入世界事务的中国来说，命运攸关。中国跟国际上形形色色的主权政府、国际组织、非政府组织打交道，游戏规则怎么制订、如何修改，都决定着给中国带来的机会或限制、助力或阻力之轻重大小。规则稍稍这样变动一下，中国活动的余地就会大一些、多得益；相反，稍稍那样变动一下，给中国带来的限制就会大一些，丧失很多的资源和机会。诸如这类牵涉到在国际大舞台上和多种多样的参与方（international players）交手规则的制订和修改的人才，中国最缺乏，在国际舞台与别人打交道当然就被动得多。
二十多年前我们刚去美国的时候，发现越是落后的国家，派到美国留学的人越是集中在科技方面；越是发达国家的留学生和美国本国的学生，越是集中在“软”学科方面。当时我们觉得“学好数理化，走遍天下都不怕”，学到技术就等于拿到铁饭碗、金饭碗；可是为什么发达国家的学生不去拿这个饭碗呢？不久才发现，发达国家的发展水平已经到了高等程度，使得他们社会里最有想法、素质最好的人才，更多地集中在“大脑”部分，而应用技术不过是属于“手脚”部分。他们去学如何用“脑”；我们去学如何用“手”。
最后一点评论：人才天生是要更多自由的，越是自由宽松的社会环境越是适合于人才的成长和发挥。2004年初，美国卡内基—梅隆大学（CMU）的学者提出一份研究报告，比较国家、地区之间竞争力的强弱，特别强调三个T的重要性。第一个T是Technology（技术），就是该国有没有国际水平的创新技术。那么创新技术是怎么来的呢？这就要依靠第二个T，Talent（人才）。而人才在什么样的环境下才能发挥作用呢？因为很多人才可以在世界范围内流动，一个国家怎样才能够把人才吸引过来，吸引来以后还能把他们留住，能让他们出成就？这就要仰赖第三个T，Tolerance（宽容）。
所以，对于以上提及的四个人才圈，笔者特别强调后面的两个圈子与前面的两个圈子之间的良性互动。现在党政系统管理人的方法，使得很多有创造性的人才要么难以进去，要么进去后难以发挥作用。那些比较有自由精神、有独创性的人才，相对而言更愿意或更适于待在第三个人才圈里，有机会就会流向自由度更大、独立性更强的第四个人才圈。若要提高执政能力，就应该解决好三个T中间的后两个T，否则第一个T也很难达到目标；特别重要的是最后一个T（Tolerance）；有了宽容，才能够把人才吸引过来，才能够使人才留下来，创造性地工作和多出成果。当然，宽容包括文化的、心理的和道德的因素，但更重要的还是法律和制度的因素，这是比较国家之间综合竞争力的核心因素。在任何社会里，人才相对来说都是稀缺的资源；而且，真正的人才都是独立性特别强的。提高执政能力的关键之一，就是对于社会里的人才资源及其独立自主性，给予法律上和事实上的保护和尊重。这包含两层意思：第一，当他们提出与你不同的意见的时候，你要保证他们的意见正常地流通乃至进入正规的决策参考渠道；第二，当他们对你提出批评的时候，你得保护他们不受压力和迫害。
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